Art. 316-bis c.p. ( Malversazione di erogazioni pubbliche

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 316-bis c.p. punisce la malversazione di erogazioni pubbliche: la condotta di chi, estraneo alla pubblica amministrazione, avendo ottenuto dallo Stato, da altro ente pubblico o dalle Comunità europee contributi, sovvenzioni, finanziamenti, mutui agevolati o altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, destinati alla realizzazione di una o più finalità, non li destina alle finalità previste.

Pur collocata tra i delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, la norma colpisce un soggetto privato. La sua ragion d’essere è la tutela dell’intervento pubblico nell’economia: quando lo Stato o l’Unione europea finanziano un’attività per uno scopo di interesse generale, la distrazione delle somme vanifica la politica pubblica sottostante. Il bene protetto non è soltanto il patrimonio dell’ente erogatore, ma l’interesse alla effettiva destinazione delle risorse alle finalità per cui sono state concesse. La norma reprime quindi le frodi successive all’ottenimento del beneficio, a differenza della truffa aggravata e dell’indebita percezione, che riguardano la fase della sua acquisizione.

Il testo è stato riformulato dall’art. 28-bis del d.l. 27 gennaio 2022, n. 4, convertito dalla l. 28 marzo 2022, n. 25: la rubrica è passata da “Malversazione a danno dello Stato” a “Malversazione di erogazioni pubbliche” e l’oggetto della condotta è stato esteso ai mutui agevolati e alle altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate. È stato inoltre eliminato il precedente riferimento alla destinazione a opere o attività di pubblico interesse, sostituito dalla formula più ampia delle finalità previste.

Contenuto della disposizione

Soggetto attivo. Può commettere il reato soltanto chi è estraneo alla pubblica amministrazione: imprese, enti privati, professionisti, persone fisiche. Il pubblico agente che distrae risorse pubbliche risponde, se ne ricorrono i presupposti, di peculato o di indebita destinazione.

Presupposto. L’agente deve aver ottenuto un’erogazione pubblica vincolata a una o più finalità. Sono irrilevanti le modalità di acquisizione: il finanziamento può essere stato ottenuto lecitamente o fraudolentemente, perché la norma lo assume come mero fatto storico. La giurisprudenza ha incluso nella nozione anche i finanziamenti erogati da banche private ma assistiti da garanzia pubblica, come quelli previsti dalla legislazione emergenziale della pandemia.

Condotta. È strutturalmente omissiva: consiste nel non destinare le somme alle finalità previste, sia lasciandole inutilizzate, sia impiegandole per altri scopi.

Consumazione. Il reato si perfeziona alla scadenza del termine previsto per la realizzazione dell’opera o dell’attività finanziata oppure, anche prima, quando diviene impossibile destinare i fondi alla finalità pubblica, ad esempio perché sono stati interamente spesi per altri scopi o perché è stato violato un vincolo ulteriore, come l’obbligo di utilizzare un conto dedicato. Finché il termine non è scaduto e la finalità resta realizzabile, il diverso impiego temporaneo del denaro non basta.

Elemento soggettivo. Dolo generico: consapevolezza del vincolo di destinazione e volontà di non rispettarlo.

Pena. La reclusione da sei mesi a quattro anni. L’art. 71 del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, prevede un aumento da un terzo alla metà se il fatto è commesso da persona sottoposta a misura di prevenzione personale.

Profili applicativi

Il contenzioso più rilevante degli ultimi anni ha riguardato i finanziamenti garantiti dal Fondo centrale di garanzia per le piccole e medie imprese o da SACE, previsti dal d.l. 8 aprile 2020, n. 23 (decreto liquidità). Dopo un iniziale contrasto, la Cassazione ha affermato in modo ormai costante che tali finanziamenti, pur erogati da istituti di credito sulla base di contratti di diritto privato, costituiscono ausili economici pubblici, perché inseriti in una disciplina pubblicistica e sorretti dall’assunzione del rischio da parte dello Stato. L’impiego delle somme per acquisti privati, per il trasferimento su conti personali o a società collegate integra quindi la malversazione, anche se il beneficiario paga regolarmente le rate del mutuo.

Altri profili ricorrenti riguardano il rapporto con la truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche (art. 640-bis c.p.): le Sezioni Unite hanno chiarito che i due reati concorrono, perché tutelano beni diversi e si collocano in momenti diversi. Chi ottiene il finanziamento con falsi documenti e poi lo distrae risponde di entrambi.

Va ricordato, infine, che la malversazione presuppone un vincolo di destinazione effettivamente gravante sulle somme: se l’ente eroga per errore un importo ulteriore rispetto a quello dovuto, dopo che la finalità è stata già realizzata, la somma eccedente non è vincolata e la sua diversa utilizzazione dà luogo solo a un obbligo civilistico di restituzione. Per la difesa è decisivo esaminare l’atto di concessione, il termine di realizzazione del progetto e gli eventuali vincoli ulteriori.

Orientamenti giurisprudenziali

• Cassazione penale, Sezioni Unite, 28 aprile 2017, n. 20664: la malversazione concorre materialmente con la truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche, perché le fattispecie tutelano beni diversi e si consumano in momenti diversi; sono indifferenti le modalità di acquisizione del finanziamento.
• Cassazione penale, sez. VI, 19 luglio 2022, n. 28416: integra la malversazione l’uso per finalità private, come l’acquisto di un camper, di un finanziamento bancario garantito dal Fondo per le PMI ai sensi del decreto liquidità; il reato si consuma con la distrazione, irrilevante la regolare restituzione delle rate.
• Cassazione penale, sez. VI, 4 giugno 2021, n. 22119: secondo un orientamento rimasto isolato, il finanziamento garantito da SACE non integrava il presupposto del reato finché la garanzia pubblica non fosse escussa.
• Cassazione penale, sez. VI, 26 gennaio 2026, n. 3040: la garanzia del Fondo PMI costituisce ausilio economico pubblico riconducibile ai finanziamenti dell’art. 316-bis c.p., senza violazione del principio di tassatività; annullata l’assoluzione.
• Cassazione penale, sez. VI, 2 febbraio 2026, n. 4199: il reato è strutturalmente omissivo e, finché il termine per la realizzazione dell’opera non è scaduto e la finalità resta realizzabile, non è consumato; la consumazione anticipata richiede la violazione di vincoli ulteriori che rendano irreversibile la frustrazione dello scopo.
• Cassazione penale, sez. II, 15 gennaio 2025, n. 1802: il reato è già perfezionato, anche prima della scadenza del termine, quando l’agente ha impiegato per fini estranei tutte le somme ricevute, rendendo impossibile il programma finanziato.
• Cassazione penale, sez. VI, 8 giugno 2022, n. 22397: non vi è malversazione quando la somma ulteriore, erogata per errore dopo che la finalità era già stata realizzata, viene destinata ad altro uso, mancando il vincolo di destinazione; resta l’obbligo civile di restituzione.

Rapporti con altre norme

• Art. 640-bis c.p.: la truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche riguarda la fase dell’ottenimento e concorre con la malversazione.
• Art. 316-ter c.p.: l’indebita percezione punisce l’ottenimento dell’erogazione con dichiarazioni o documenti falsi o con omissioni, in via residuale rispetto alla truffa.
• Artt. 314 e 314-bis c.p.: il pubblico agente che distrae risorse pubbliche risponde di peculato o di indebita destinazione.
• Art. 322-ter c.p.: prevede la confisca del profitto, anche per equivalente.
• Art. 32-quater c.p.: la condanna comporta, nei casi previsti, l’incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione.
• Art. 13 del d.l. 8 aprile 2020, n. 23: disciplina i finanziamenti garantiti dal Fondo PMI al centro del contenzioso recente.
• Art. 2033 c.c.: regola la restituzione delle somme erogate indebitamente quando manca il vincolo di destinazione.