Art. 28 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 28 Cost. chiude il titolo I della parte prima, dedicato ai rapporti civili, e completa il sistema delle garanzie delle libertà con una regola di responsabilità: chi agisce per lo Stato o per un ente pubblico e viola i diritti dei cittadini ne risponde personalmente, e accanto a lui risponde l’amministrazione. La norma persegue due obiettivi. Da un lato, esclude zone di immunità per il pubblico funzionario, che non può invocare la propria qualità per sottrarsi alle conseguenze penali, civili e amministrative dei suoi atti illeciti. Dall’altro, assicura al danneggiato un debitore solvibile, estendendo la responsabilità civile all’ente pubblico.

Prima della Costituzione la responsabilità personale era prevista solo per alcune figure (giudici, cancellieri, conservatori dei registri immobiliari), mentre la responsabilità dell’amministrazione era ricostruita in via giurisprudenziale. L’art. 28 Cost. ha generalizzato entrambe. L’articolo non ha subito modifiche; la disciplina attuativa si trova principalmente negli artt. 22 e seguenti del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, sullo statuto degli impiegati civili dello Stato, e, per i magistrati, nella legge 13 aprile 1988, n. 117.

Contenuto della disposizione

Gli elementi della norma sono i seguenti.

• Soggetti: funzionari e dipendenti dello Stato e degli enti pubblici, inclusi i magistrati, perché anche la giurisdizione è funzione statale; il riferimento va inteso in senso ampio, comprensivo di chi sia legato all’ente da un rapporto di servizio.
• Fatto generatore: atti compiuti in violazione di diritti, cioè lesivi di situazioni giuridiche soggettive dei terzi.
• Responsabilità diretta del dipendente: si atteggia secondo le leggi penali, civili e amministrative. Il rinvio alla legge consente al legislatore di modularla, ad esempio limitandola ai casi di dolo o colpa grave o escludendola in determinate ipotesi, purché non la neghi del tutto.
• Estensione allo Stato e agli enti pubblici: nei casi in cui risponde il dipendente risponde anche l’amministrazione, in solido. Il fondamento è il rapporto organico o di servizio: l’ente risponde quando il fatto è legato da un nesso di occasionalità necessaria con le funzioni esercitate, mentre ne resta escluso quando il dipendente persegua finalità esclusivamente personali, estranee ai fini istituzionali.

La responsabilità dell’ente ha una funzione di garanzia a favore del danneggiato, non del dipendente: è l’amministrazione che, avendo risarcito, può rivalersi sul dipendente, e non viceversa. Accanto alla responsabilità verso i terzi si colloca la responsabilità amministrativa o erariale del dipendente verso l’ente, di competenza della Corte dei conti (art. 103 Cost.), limitata al dolo e alla colpa grave.

Profili applicativi

Il danneggiato da un illecito della pubblica amministrazione può scegliere se agire contro il dipendente, contro l’ente o contro entrambi. Nella pratica si conviene quasi sempre l’ente, per ragioni di solvibilità; in tal caso occorre provare il fatto illecito, il danno e il collegamento tra la condotta e le funzioni esercitate. Il dipendente può essere convenuto direttamente solo nei limiti fissati dalle leggi di settore: per gli impiegati civili dello Stato la responsabilità personale verso i terzi è di regola limitata al dolo e alla colpa grave; per il personale scolastico, quanto alla vigilanza sugli alunni, risponde solo l’amministrazione, salva la rivalsa; per i magistrati la responsabilità civile è indiretta, perché l’azione si propone contro lo Stato, che poi può rivalersi.

Errore frequente è citare il solo dipendente per fatti che rientrano nel regime della responsabilità esclusiva dell’ente, con conseguente rigetto per difetto di legittimazione passiva. Nel processo penale, inoltre, l’ente pubblico può essere citato come responsabile civile dalla parte civile, ma non su iniziativa del dipendente imputato, perché l’art. 28 Cost. non istituisce un rapporto di garanzia a favore di quest’ultimo. Il richiamo alle leggi penali spiega infine perché siano state rimosse le autorizzazioni a procedere governative che sottraevano singole categorie di funzionari al processo penale.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 30 gennaio 1962, n. 1: per quanto ampio sia lo spazio del legislatore nel regolare la responsabilità dello Stato, contrasta con l’art. 28 Cost. una disciplina che la escluda del tutto, in modo palese o dissimulato; sono state dichiarate illegittime le norme che limitavano al solo trattamento pensionistico la tutela del dipendente danneggiato in servizio.
• Corte costituzionale, 18 giugno 1963, n. 94: il potere del Ministro di negare l’autorizzazione a procedere contro ufficiali e agenti di polizia giudiziaria per fatti commessi in servizio viola il principio di diretta ed eguale responsabilità dei pubblici dipendenti; le autorizzazioni a procedere previste dalla Costituzione per organi costituzionali non sono estensibili ad altre categorie.
• Corte costituzionale, 14 marzo 1968, n. 2: l’art. 28 Cost. si applica anche ai magistrati, poiché l’indipendenza non li colloca fuori dall’organizzazione statale; la peculiarità della funzione consente limiti alla loro responsabilità, ma non una negazione totale, e dove risponde il magistrato risponde negli stessi limiti lo Stato.
• Corte costituzionale, 24 febbraio 1992, n. 64: l’art. 28 Cost. consente al legislatore di limitare la responsabilità diretta dei pubblici dipendenti in relazione all’elemento soggettivo e anche di escluderla in fattispecie determinate, ferma la responsabilità dell’amministrazione; è legittima la sostituzione dello Stato agli insegnanti per i danni da omessa vigilanza, salva la rivalsa per dolo o colpa grave.
• Corte costituzionale, 15 novembre 1988, n. 1032: non esiste un principio generale che imponga la responsabilità dei pubblici dipendenti per qualsiasi grado di colpa; la limitazione ai casi di dolo e colpa grave è ragionevole, perché favorisce un’azione amministrativa più efficiente senza intaccare la sostanza della responsabilità verso l’ente.
• Corte costituzionale, ord. 29 settembre 2004, n. 300: la responsabilità civile dello Stato per i fatti dei dipendenti tutela il solo danneggiato e non il danneggiante; l’imputato dipendente pubblico non ha quindi titolo per chiedere la citazione dell’ente come responsabile civile nel processo penale.
• Corte costituzionale, 15 settembre 2022, n. 205: la specialità dell’illecito del magistrato, posta a presidio dell’indipendenza, giustifica limiti alla definizione dell’illecito e alla rivalsa, ma non la compressione dei danni risarcibili; è illegittima la disciplina che limitava il risarcimento dei danni non patrimoniali alla sola lesione della libertà personale.

Rapporti con altre norme

L’art. 28 Cost. va letto con l’art. 97 Cost. sul buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione, con l’art. 98 Cost. sul dovere dei pubblici impiegati di servire la Nazione, e con gli artt. 24 e 113 Cost., che garantiscono la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione. L’art. 103 Cost. attribuisce alla Corte dei conti la giurisdizione sulla responsabilità erariale, distinta da quella verso i terzi. Sul piano civilistico la responsabilità si fonda sugli artt. 2043 e 1218 c.c., mentre l’art. 2049 c.c. offre il modello della responsabilità per fatto altrui; per la parte civile nel processo penale rilevano l’art. 185 c.p. e l’art. 83 c.p.p. sulla citazione del responsabile civile. La disciplina attuativa è contenuta negli artt. 22 e seguenti del d.P.R. n. 3 del 1957, nell’art. 61 della legge 11 luglio 1980, n. 312, per il personale scolastico e nella legge n. 117 del 1988, modificata dalla legge 27 febbraio 2015, n. 18, per i magistrati.