Art. 26 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 26 Cost. si colloca nel titolo I della parte prima, tra i rapporti civili, e disciplina l’estradizione, cioè la consegna di una persona da parte dello Stato in cui si trova a un altro Stato che la richiede per sottoporla a processo penale (estradizione processuale) o per farle scontare una pena già inflitta (estradizione esecutiva). La norma tutela la libertà personale e il legame del cittadino con il proprio ordinamento, subordinando la consegna a un vincolo internazionale espresso, e sottrae alla cooperazione penale i fatti di natura politica, in coerenza con il diritto di asilo riconosciuto dall’art. 10 Cost.

Il testo non ha subito modifiche testuali, ma il suo ambito è stato inciso dalla legge costituzionale 21 giugno 1967, n. 1, che, con norma di analogo contenuto riferita anche all’art. 10, ultimo comma, Cost., ha stabilito che il divieto di estradizione per reati politici non si applica ai delitti di genocidio.

Contenuto della disposizione

Il primo comma riguarda il solo cittadino italiano: la sua estradizione è possibile unicamente se espressamente prevista da una convenzione internazionale. È una riserva di fonte pattizia: in mancanza di un trattato che la contempli, l’estradizione del cittadino non può essere concessa, neppure se la legge ordinaria la consentisse. La previsione deve essere “espressa”, sicché non è sufficiente un generico impegno di collaborazione giudiziaria.

Il secondo comma vieta in modo assoluto l’estradizione per reati politici. Il divieto, riferito qui al cittadino, è replicato per lo straniero dall’art. 10, ultimo comma, Cost.; la Costituzione non definisce il reato politico, e la nozione rilevante in materia è oggetto di elaborazione autonoma rispetto all’art. 8 c.p., che la estende ai delitti comuni determinati in tutto o in parte da motivi politici. La deroga del 1967 per il genocidio e le convenzioni internazionali in materia di terrorismo, che escludono la natura politica di determinati fatti ai fini della cooperazione, hanno progressivamente circoscritto l’area del divieto.

Accanto ai limiti espliciti, la Corte costituzionale ha ricavato limiti impliciti dal sistema: in particolare, il divieto di concorrere all’esecuzione della pena di morte (art. 27, quarto comma, Cost.), che opera per qualunque persona di cui sia chiesta l’estradizione.

Profili applicativi

Il procedimento di estradizione passiva, disciplinato dagli artt. 697 e seguenti c.p.p., si articola in una fase giurisdizionale davanti alla corte d’appello, che verifica le condizioni per l’accoglimento della domanda (art. 705 c.p.p.), e in una fase politico-amministrativa riservata al Ministro della giustizia. L’art. 698 c.p.p. traduce in legge ordinaria i limiti costituzionali: esclude l’estradizione per reati politici e quando vi sia ragione di ritenere che l’estradando sarà sottoposto ad atti persecutori o discriminatori, a pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti, o comunque ad atti che violano i diritti fondamentali; esclude inoltre la consegna per fatti puniti con la pena di morte dalla legge dello Stato richiedente.

Nei rapporti tra Stati dell’Unione europea l’estradizione è stata in gran parte sostituita dal mandato d’arresto europeo (legge 22 aprile 2005, n. 69, che recepisce la decisione quadro 2002/584/GAI): la consegna avviene tra autorità giudiziarie, sulla base del mutuo riconoscimento, e trova fondamento negli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. Per il cittadino, la garanzia dell’art. 26 si traduce nella possibilità di chiedere che la pena sia eseguita in Italia, a tutela della finalità rieducativa. Errore frequente è sovrapporre i due istituti: le regole e i motivi di rifiuto del mandato d’arresto europeo non si estendono automaticamente all’estradizione verso Stati terzi.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 21 giugno 1979, n. 54: è illegittimo l’atto di esecuzione della convenzione italo-francese del 1870 nella parte in cui consente l’estradizione per reati puniti con la morte, perché lo Stato non può concorrere all’esecuzione di pene che non potrebbero mai essere inflitte in Italia; la garanzia giurisdizionale in materia di estradizione implica il controllo di compatibilità con i principi costituzionali su reato e pena.
• Corte costituzionale, 27 giugno 1996, n. 223: sono illegittimi, per violazione degli artt. 2, 3, 11 e 27, quarto comma, Cost., l’art. 698 c.p.p. e la legge di esecuzione del trattato Italia-Stati Uniti nella parte in cui ammettono l’estradizione per reati puniti con la pena capitale a fronte dell’impegno, con garanzie ritenute sufficienti, a non infliggerla o a non eseguirla: il divieto della pena di morte non è superabile con assicurazioni dello Stato richiedente.
• Corte costituzionale, 3 marzo 1997, n. 58: le convenzioni in materia di estradizione vincolano gli Stati ma non disciplinano direttamente il procedimento interno; le condizioni fissate dall’art. 705 c.p.p., come il divieto di estradizione in pendenza di procedimento penale in Italia per lo stesso fatto, cedono solo davanti a norme pattizie con esse incompatibili.
• Corte costituzionale, 24 giugno 2010, n. 227: è illegittima la disciplina del mandato d’arresto europeo che consentiva di rifiutare la consegna ai fini dell’esecuzione della pena in Italia solo per il cittadino italiano e non anche per il cittadino di altro Stato membro legittimamente ed effettivamente residente o dimorante nel territorio nazionale.
• Corte costituzionale, 21 ottobre 2011, n. 274: non può essere introdotto con sentenza, nel procedimento di estradizione verso uno Stato membro regolato dalla disciplina transitoria, un motivo di rifiuto mutuato dal mandato d’arresto europeo, trattandosi di scelta riservata al legislatore.
• Corte costituzionale, 28 luglio 2023, n. 178: viola gli artt. 11, 117, primo comma, e 27, terzo comma, Cost. l’esclusione automatica dei cittadini di Stati terzi, stabilmente integrati in Italia, dalla possibilità di rifiuto della consegna con esecuzione della pena nel territorio nazionale; il giudice deve valutare in concreto i legami familiari, sociali ed economici della persona.

Rapporti con altre norme

L’art. 26 Cost. va letto con l’art. 10 Cost., che garantisce il diritto d’asilo allo straniero e vieta anche per lui l’estradizione per reati politici, e con l’art. 27, quarto comma, Cost., da cui discende il divieto di estradizione per fatti puniti con la pena di morte. Gli artt. 2 e 3 Cost. fondano la tutela dei diritti inviolabili e la parità di trattamento degli estradandi, mentre gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. sorreggono la cooperazione giudiziaria europea. Sul piano ordinario rilevano l’art. 13 c.p., che subordina l’estradizione alla doppia incriminazione e ribadisce il limite delle convenzioni per il cittadino, l’art. 8 c.p. sul delitto politico, gli artt. 697-722 c.p.p. sul procedimento di estradizione e la legge n. 69 del 2005 sul mandato d’arresto europeo. Quando la consegna non è possibile, l’art. 10 c.p. consente di punire secondo la legge italiana, a richiesta del Ministro della giustizia, i delitti commessi all’estero dallo straniero.