Art. 17 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 17 Cost. apre, insieme all’art. 18 Cost. sulla libertà di associazione, la serie delle libertà collettive tra i rapporti civili. Riconosce ai cittadini il diritto di riunirsi pacificamente e senz’armi, cioè di trovarsi insieme, in modo volontario e temporaneo, in un medesimo luogo per un fine comune: discutere, manifestare un’opinione, pregare, divertirsi. A differenza dell’associazione, la riunione non presuppone un vincolo organizzativo stabile.

La disposizione segna una netta discontinuità con il regime anteriore, che subordinava le riunioni a un controllo di polizia ampio e discrezionale. La libertà di riunione è uno strumento essenziale della vita democratica, perché consente lo scambio di idee e la partecipazione politica fuori dalle sedi istituzionali; per questo è strettamente legata alla libertà di manifestazione del pensiero tutelata dall’art. 21 Cost. Il testo non ha subito modifiche dal 1948.

Contenuto della disposizione

Il primo comma individua due limiti intrinseci: la riunione deve essere pacifica, cioè priva di intenti o modalità violente, e senz’armi, nozione che comprende le armi proprie e gli strumenti atti a offendere portati con finalità aggressive. La titolarità è riferita ai cittadini, ma la libertà si estende agli stranieri in forza dei principi sui diritti inviolabili e delle convenzioni internazionali.

I commi successivi graduano il regime in base al luogo:

• luogo privato: nessun onere, salvo il rispetto dei limiti generali;
• luogo aperto al pubblico (secondo comma): spazio accessibile a chiunque a determinate condizioni, come un teatro, una sala o un locale; il preavviso non è richiesto;
• luogo pubblico (terzo comma): spazio liberamente accessibile a tutti, come strade e piazze; è dovuto il preavviso alle autorità, che possono vietare la riunione soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

Il preavviso non equivale a una domanda di autorizzazione: è un onere informativo che consente all’autorità di predisporre le misure di tutela dell’ordine pubblico. L’art. 18 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (r.d. 18 giugno 1931, n. 773) ne fissa le modalità, prevedendo che sia dato al questore almeno tre giorni prima, e sanziona i promotori che lo omettono. Il divieto deve essere motivato in modo puntuale, con riferimento a circostanze concrete e non a valutazioni sull’opportunità politica della riunione.

Profili applicativi

Le questioni pratiche più frequenti riguardano la distinzione tra luogo pubblico e luogo aperto al pubblico, la posizione dei semplici partecipanti a una riunione non preavvisata e le prescrizioni del questore su orari, percorsi e modalità dei cortei. Il partecipante non risponde per il solo fatto di essere intervenuto: l’onere di preavviso grava sui promotori, e solo chi prende la parola conoscendo l’omissione si assimila a loro.

Il divieto di una riunione regolarmente preavvisata è impugnabile davanti al giudice amministrativo, che ne verifica la motivazione e la proporzionalità; la mancanza di preavviso, invece, legittima di per sé l’intervento dell’autorità. Va inoltre distinta la riunione dall’attività d’impresa: i trattenimenti organizzati dal titolare di un pubblico esercizio rientrano nella libertà di iniziativa economica e soggiacciono ai controlli amministrativi propri di quest’ultima. Le condotte violente o sediziose restano punibili secondo le norme penali, senza che ciò comprima la libertà di chi si riunisce pacificamente.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 18 marzo 1957, n. 45: l’art. 17 Cost. ha portata generalissima e non tollera regimi speciali; anche le riunioni religiose soggiacciono alla disciplina generale, con conseguente illegittimità dell’obbligo di preavviso per le cerimonie di culto in luoghi aperti al pubblico.
• Corte costituzionale, 8 aprile 1958, n. 27: l’obbligo di preavviso e la relativa sanzione penale sono legittimi solo per le riunioni in luogo pubblico; sono illegittime le norme che li estendono alle riunioni in luogo aperto al pubblico.
• Corte costituzionale, 11 luglio 1961, n. 54: il limite per cui l’autorità può vietare la riunione soltanto per motivi di sicurezza o incolumità pubblica presuppone che il preavviso sia stato dato; in sua mancanza il divieto è legittimo, perché il preavviso è il presupposto della valutazione preventiva dell’autorità.
• Corte costituzionale, 15 aprile 1970, n. 56: per i trattenimenti organizzati dai cittadini in luogo aperto al pubblico non può essere richiesta licenza, mentre quelli organizzati dal titolare di un pubblico esercizio nell’ambito dell’impresa ricadono nella sfera dell’art. 41 Cost.
• Corte costituzionale, 10 giugno 1970, n. 90: il preavviso è un onere dei promotori e non una richiesta di autorizzazione; è illegittimo punire chi abbia soltanto preso la parola in una riunione non preavvisata, salvo che fosse a conoscenza dell’omissione.
• Corte costituzionale, 27 febbraio 1973, n. 15: la libertà di riunione, come ogni libertà, tollera limiti volti a evitare un esercizio socialmente pericoloso; il divieto di radunate sediziose è compatibile con l’art. 17 Cost. se riferito a condotte concretamente idonee a mettere in pericolo l’ordine pubblico.
• Corte costituzionale, 7 luglio 1976, n. 160: il terzo comma consente che la legge fissi un congruo termine dilatorio per il preavviso; il termine di tre giorni previsto dal testo unico di pubblica sicurezza non è irragionevole e non comprime apprezzabilmente la libertà di riunione.

Rapporti con altre norme

L’art. 17 Cost. si coordina con l’art. 21 Cost., poiché la riunione è spesso il veicolo della manifestazione collettiva del pensiero, e con l’art. 18 Cost., che tutela le forme stabili di aggregazione. Le riunioni a carattere religioso trovano ulteriore protezione negli artt. 8 e 19 Cost., mentre l’art. 49 Cost. sui partiti presuppone la libertà di riunione come strumento di partecipazione politica. Sul piano internazionale, la libertà è garantita dall’art. 11 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dall’art. 12 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. La disciplina attuativa si trova negli artt. 18-24 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, mentre gli artt. 654 e 655 c.p. puniscono rispettivamente le grida e manifestazioni sediziose e le radunate sediziose.