Art. 25 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 25 Cost. si colloca nel titolo I della parte prima, dedicato ai rapporti civili, e raccoglie in tre commi le garanzie fondamentali della persona di fronte alla giurisdizione e al potere punitivo dello Stato. Il primo comma enuncia il principio del giudice naturale precostituito per legge; il secondo il principio di legalità dei reati e delle pene, con il corollario dell’irretroattività della legge penale sfavorevole; il terzo estende la legalità alle misure di sicurezza.

La ratio comune è la tutela della libertà individuale contro l’arbitrio: il cittadino deve poter conoscere in anticipo sia il giudice chiamato a giudicarlo sia le condotte vietate e le conseguenze che ne derivano. Il testo non ha subito modifiche dall’entrata in vigore della Costituzione, ma il suo significato è stato profondamente arricchito dalla giurisprudenza costituzionale, anche nel dialogo con l’art. 7 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), che entra nell’ordinamento interno attraverso l’art. 117, primo comma, Cost.

Contenuto della disposizione

Il primo comma impone che la competenza degli organi giudiziari sia fissata dalla legge in base a criteri generali stabiliti prima del fatto, e non in vista di singole controversie. La garanzia vale per ogni processo, civile, penale e amministrativo, e protegge tanto l’imparzialità del giudice quanto la certezza delle parti. Non è vietato ogni spostamento di competenza: sono legittimi quelli disposti dalla legge con criteri generali, anche con effetto sui processi in corso, e quelli che rispondono a esigenze costituzionalmente apprezzabili, come la connessione tra cause o la garanzia di imparzialità.

Il secondo comma racchiude più principi:

• riserva di legge: solo il Parlamento, quale espressione della rappresentanza politica, può scegliere quali fatti punire e con quali sanzioni; ne restano esclusi gli atti normativi secondari, le fonti regionali e lo stesso giudice;
• tassatività e determinatezza: la fattispecie deve essere descritta con precisione sufficiente a consentire al cittadino di orientare la propria condotta e al giudice di applicarla senza arbitrio;
• irretroattività: nessuno può essere punito in base a una legge entrata in vigore dopo il fatto, né subire un trattamento più severo di quello vigente al momento della condotta.

Il principio di irretroattività in peggio costituisce un valore assoluto e inderogabile. La retroattività della legge più favorevole (lex mitior), invece, non discende dall’art. 25 ma dall’art. 3 Cost., ed è per questo suscettibile di deroghe ragionevoli.

Il terzo comma assoggetta le misure di sicurezza alla sola riserva di legge quanto ai casi di applicazione. Per esse il codice penale prevede, all’art. 200 c.p., l’applicazione della legge vigente al tempo della loro esecuzione, regola che la dottrina ritiene compatibile con la Costituzione proprio perché il terzo comma non riproduce il divieto di retroattività del secondo.

Profili applicativi

Nella pratica la norma viene in rilievo soprattutto nelle successioni di leggi nel tempo. La giurisprudenza costituzionale ha esteso il divieto di retroattività oltre il diritto penale in senso stretto, fino alle sanzioni amministrative di carattere punitivo, secondo la nozione sostanziale di materia penale elaborata dalla Corte di Strasburgo. Nelle depenalizzazioni, quindi, il nuovo regime amministrativo può applicarsi ai fatti pregressi solo se in concreto non risulti più gravoso di quello penale abrogato.

Altro terreno rilevante è quello delle norme formalmente processuali o penitenziarie che incidono sulla natura della pena: quando una modifica trasforma una pena da eseguire fuori dal carcere in una pena da scontare in carcere, essa non può essere applicata ai fatti commessi prima della sua entrata in vigore. Ai fini dell’individuazione della legge applicabile conta il momento della condotta, non quello dell’evento.

Per la difesa è frequente l’errore di sollecitare alla Corte costituzionale pronunce che estendano una fattispecie incriminatrice o aggravino il trattamento sanzionatorio: la riserva di legge preclude decisioni in malam partem, salvo ipotesi circoscritte come le norme penali di favore. Quanto al giudice naturale, l’eccezione di incompetenza va sollevata nei tempi previsti dalle leggi processuali, che possono legittimamente prevedere preclusioni.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 8 aprile 1976, n. 72: il legislatore non viola il primo comma quando modifica con norma generale i criteri di competenza, anche con effetto sui processi pendenti per fatti anteriori; la sottrazione al giudice naturale si ha solo quando il giudice sia designato a posteriori per una determinata controversia, in deroga alle regole generali o mediante atti discrezionali.
• Corte costituzionale, 27 giugno 1972, n. 117: anche il giudice che conosce di un processo in forza delle regole sulla connessione è giudice naturale precostituito, purché la riunione avvenga nei casi previsti dalla legge, con obbligo di motivazione e con contraddittorio tra le parti.
• Corte costituzionale, 5 dicembre 2018, n. 223: il divieto di retroattività si applica alle sanzioni amministrative punitive; è illegittima la norma transitoria che impone l’applicazione ai fatti pregressi del nuovo regime amministrativo, comprensivo della confisca per equivalente, anche quando esso sia in concreto più severo della disciplina penale previgente.
• Corte costituzionale, 20 maggio 2020, n. 96: conferma la giurisprudenza costante che, dalla sentenza n. 196 del 2010, riferisce l’irretroattività in peggio a tutte le misure di carattere punitivo-afflittivo, anche se qualificate come amministrative, per non sorprendere la persona con una sanzione imprevedibile al momento del fatto.
• Corte costituzionale, ord. 11 marzo 2020, n. 49: richiamando la sentenza n. 32 del 2020, dà atto dell’illegittimità dell’applicazione retroattiva delle preclusioni introdotte dalla legge 9 gennaio 2019, n. 3 nell’art. 4-bis dell’ordinamento penitenziario, quanto a misure alternative, liberazione condizionale e sospensione dell’ordine di esecuzione, per i reati contro la pubblica amministrazione commessi prima della sua entrata in vigore.
• Corte costituzionale, 3 dicembre 2020, n. 260: il divieto di retroattività in peggio va riferito al momento della condotta, nel quale la norma esplica la sua funzione di orientamento; anche una disciplina processuale con effetti peggiorativi sulla pena, come l’esclusione del giudizio abbreviato per i delitti puniti con l’ergastolo, non può applicarsi alle condotte anteriori.
• Corte costituzionale, 7 novembre 2024, n. 176: il principio di retroattività della legge più favorevole ha fondamento nell’art. 3 Cost. e non nell’art. 25; può quindi incontrare limiti ragionevoli, tra cui la formazione del giudicato, mentre l’irretroattività in peggio resta assoluta.
• Corte costituzionale, ord. 13 giugno 2024, n. 106: la riserva di legge impedisce alla Corte di creare nuove fattispecie, di estenderne l’ambito o di incidere in peggio sulla punibilità, divieto che riguarda anche il regime di procedibilità a querela; resta ammissibile il sindacato sulle norme penali di favore.

Rapporti con altre norme

Il principio di legalità trova attuazione nell’art. 1 c.p. e nell’art. 199 c.p. per le misure di sicurezza; l’art. 2 c.p. disciplina la successione di leggi penali, mentre l’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile vieta l’analogia per le leggi penali. Sul versante processuale, il giudice naturale è presidiato dalle regole sulla competenza e sulla connessione (artt. 4 ss. c.p.p. e artt. 7 ss. c.p.c.) e dalla rimessione del processo (art. 45 c.p.p.). La garanzia dialoga con l’art. 24 Cost. (diritto di difesa), con l’art. 27 Cost. (personalità e funzione rieducativa della pena), con l’art. 111 Cost. (giusto processo davanti a giudice terzo e imparziale) e, tramite l’art. 117, primo comma, Cost., con l’art. 7 CEDU. Per le sanzioni amministrative, l’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 ripropone la legalità e l’irretroattività.