Art. 16 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 16 Cost. si colloca nel titolo I della parte prima, dedicato ai rapporti civili, accanto alle altre libertà classiche della persona: la libertà personale (art. 13 Cost.), l’inviolabilità del domicilio (art. 14 Cost.) e la libertà e segretezza delle comunicazioni (art. 15 Cost.). Esso garantisce la libertà di movimento nello spazio, nella duplice dimensione interna (circolare e soggiornare in qualsiasi parte del territorio nazionale) ed esterna (uscire dal territorio della Repubblica e rientrarvi).

La disposizione reca l’impronta dell’esperienza storica del regime fascista, che aveva fatto ampio uso del confino e dei limiti agli spostamenti per finalità di controllo politico: di qui il divieto espresso di restrizioni determinate da ragioni politiche. Il testo non è stato modificato dall’entrata in vigore della Costituzione; la sua portata si è però ampliata, per i cittadini dell’Unione, in virtù della libertà di circolazione e soggiorno garantita dal diritto europeo.

Contenuto della disposizione

Il primo comma riconosce a ogni cittadino la libertà di circolare e soggiornare liberamente nel territorio nazionale e ammette limitazioni solo in presenza di tre condizioni:

• riserva di legge: le limitazioni devono essere stabilite dalla legge, e non da fonti secondarie in via autonoma;
• generalità: la legge deve disporre “in via generale”, espressione che la Corte costituzionale intende come applicabilità alla generalità dei cittadini senza discriminazioni, non come necessario riferimento a situazioni collettive quali epidemie o calamità;
• tassatività dei motivi: le limitazioni sono consentite solo per motivi di sanità o di sicurezza, mai per ragioni politiche.

Il secondo comma garantisce la libertà di espatrio e di rimpatrio, salvo gli obblighi di legge. Tra questi rientra l’onere di munirsi del passaporto o di un documento equipollente, nonché i limiti posti a tutela di altri interessi costituzionali, come i doveri verso i figli minori.

Elemento centrale è la distinzione rispetto all’art. 13 Cost.: quando la misura incide sulla libertà personale, si applicano la riserva di giurisdizione e la convalida del giudice; quando incide soltanto sulla libertà di circolazione, basta la riserva di legge, e il provvedimento può essere adottato dall’autorità amministrativa. Il discrimine è individuato dalla Corte nell’intensità della restrizione e nella presenza di una degradazione giuridica, cioè di una menomazione della dignità sociale del soggetto connessa a un giudizio di pericolosità.

Profili applicativi

Il contenzioso più frequente riguarda le misure di prevenzione personali, in particolare il foglio di via obbligatorio adottato dal questore ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (codice antimafia), e i divieti di accesso a luoghi determinati (DASPO sportivo, urbano e antirissa). In questi casi occorre verificare se la misura resti nell’ambito dell’art. 16 Cost. o superi la soglia dell’art. 13 Cost., valutando durata, ampiezza territoriale, determinatezza dei luoghi interdetti, incidenza sulle abitudini di vita e conseguenze penali della violazione.

La tutela giurisdizionale si realizza mediante ricorso al giudice amministrativo, anche in via cautelare, e mediante il controllo incidentale del giudice penale chiamato a giudicare la violazione della misura, controllo che comprende la verifica della proporzionalità. Il provvedimento deve essere motivato e fondato su fatti concreti, non su meri sospetti. Le restrizioni sanitarie adottate durante l’emergenza epidemiologica hanno rinnovato l’attenzione sul confine tra limitazioni alla circolazione e restrizioni della libertà personale.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 23 giugno 1956, n. 2: l’espressione “in via generale” impone che la legge sia applicabile alla generalità dei cittadini e non a singole categorie; il rimpatrio con foglio di via deve fondarsi su fatti concreti e non su meri sospetti, deve essere motivato, e la traduzione coattiva del rimpatriando, se non disposta dal giudice, viola l’art. 13 Cost.
• Corte costituzionale, 30 giugno 1964, n. 68: il requisito della generalità esprime una particolare applicazione del principio di eguaglianza e non esclude limitazioni fondate su situazioni individuali, purché oggettivamente accertabili e non arbitrarie; il foglio di via non restringe la libertà personale e può essere adottato dall’autorità amministrativa.
• Corte costituzionale, 28 dicembre 1962, n. 126: il pericolo per la pubblica moralità rileva ai fini delle misure limitative della circolazione solo come aspetto del pericolo per la sanità o la sicurezza; non sono rilevanti le convinzioni intime né l’adesione a principi morali difformi da quelli correnti.
• Corte costituzionale, 17 dicembre 2024, n. 203: il foglio di via obbligatorio incide sulla libertà di circolazione e non sulla libertà personale, sicché non richiede riserva di giurisdizione né convalida; la tutela è assicurata dal giudice amministrativo e dal controllo incidentale del giudice penale, che include la verifica di proporzionalità.
• Corte costituzionale, 24 febbraio 2026, n. 20: il DASPO antirissa limitato a esercizi specificamente individuati resta nell’area dell’art. 16 Cost.; quello esteso potenzialmente a tutti i locali dell’intero territorio provinciale supera la soglia di afflittività e, incidendo sulla libertà personale, esige la convalida dell’autorità giudiziaria.
• Corte costituzionale, 26 maggio 2022, n. 127: i motivi di sanità possono giustificare, secondo proporzionalità e adeguatezza, anche l’isolamento dei soggetti affetti da malattie contagiose; il legislatore può vietare l’accesso a determinati luoghi oppure lo spostamento di determinate persone.
• Corte costituzionale, 18 marzo 1959, n. 19: la ratio dell’art. 16 Cost. è unitaria per i due commi, sicché il divieto di restrizioni per ragioni politiche vale anche per l’espatrio; è illegittima la norma che puniva più gravemente l’espatrio clandestino commesso per motivi politici.
• Corte costituzionale, 26 gennaio 1957, n. 34: tra gli obblighi di legge cui è subordinata la libertà di espatrio rientra l’onere di munirsi del passaporto, e la sanzione penale dell’espatrio senza documento non contrasta con l’art. 16 Cost.

Rapporti con altre norme

L’art. 16 Cost. va letto in stretto rapporto con l’art. 13 Cost., che segna il confine superiore delle restrizioni ammesse con la sola riserva di legge, e con l’art. 3 Cost., di cui il requisito della generalità costituisce specificazione. I motivi di sanità richiamano l’art. 32 Cost. sulla tutela della salute come interesse della collettività. La libertà di espatrio si coordina con l’art. 35, quarto comma, Cost. sulla libertà di emigrazione e con l’art. 10 Cost. sulla condizione giuridica dello straniero e sul diritto d’asilo. Sul piano della legislazione ordinaria, rilevano il d.lgs. n. 159 del 2011 sulle misure di prevenzione, la legge 21 novembre 1967, n. 1185, sui passaporti, e le misure cautelari dell’obbligo e del divieto di dimora previste dall’art. 283 c.p.p. Nell’ordinamento europeo, la libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione è garantita dall’art. 21 TFUE e dall’art. 45 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, mentre l’art. 2 del Protocollo n. 4 alla CEDU tutela la libertà di circolazione e di lasciare qualsiasi Paese.