Art. 20 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 20 Cost. chiude il gruppo di disposizioni che i principi fondamentali e la parte prima della Costituzione dedicano al fenomeno religioso: l’art. 7 Cost. sui rapporti tra Stato e Chiesa cattolica, l’art. 8 Cost. sull’eguale libertà delle confessioni, l’art. 19 Cost. sulla libertà religiosa individuale e collettiva. Mentre queste norme riguardano le confessioni in quanto tali e i singoli fedeli, l’art. 20 Cost. si rivolge alle associazioni e istituzioni che presentano un carattere ecclesiastico o perseguono un fine di religione o di culto.

La ratio è storica e garantista. La norma reagisce alla legislazione eversiva dell’Ottocento, che aveva soppresso enti religiosi, incamerato beni e imposto tributi speciali (come la tassa di manomorta) proprio in ragione del loro carattere ecclesiastico. Il Costituente ha voluto impedire che la qualificazione religiosa di un ente diventi titolo di sfavore: si tratta di una garanzia di non discriminazione, che protegge la dimensione associativa della libertà religiosa. L’articolo non è mai stato modificato; il suo contenuto è stato riaffermato dall’art. 7, comma 1, dell’Accordo di revisione del Concordato lateranense del 18 febbraio 1984, reso esecutivo con legge 25 marzo 1985, n. 121.

Contenuto della disposizione

La norma individua due presupposti alternativi: il carattere ecclesiastico dell’ente, cioè il suo collegamento strutturale con una confessione religiosa, e il fine di religione o di culto, che può connotare anche associazioni non riconducibili a una chiesa organizzata. La garanzia vale per qualsiasi confessione, cattolica o no, e per ogni forma organizzativa (associazione, fondazione, istituto).

Il divieto colpisce due tipi di misure:

• speciali limitazioni legislative: regole più restrittive di quelle comuni riguardo alla costituzione dell’ente, alla sua capacità giuridica (ad esempio di acquistare beni) e a ogni forma di attività;
• speciali gravami fiscali: tributi o aggravi d’imposta che colpiscano l’ente proprio in ragione della sua natura religiosa.

L’aggettivo “speciali” è decisivo: l’art. 20 Cost. non sottrae gli enti religiosi al diritto comune, ma vieta trattamenti deteriori fondati sul solo dato religioso. Gli enti restano quindi soggetti alle leggi generali, compresa quella tributaria, per le attività che svolgono. Simmetricamente, la norma non impone al legislatore di concedere agevolazioni: i benefici fiscali esistenti trovano fondamento in altre fonti, in particolare nelle norme pattizie e nelle intese ex art. 8, terzo comma, Cost., e nella legislazione ordinaria.

Profili applicativi

In materia tributaria, il principio cardine del diritto ecclesiastico è quello di equiparazione: gli enti ecclesiastici con fine di religione o di culto sono assimilati, agli effetti tributari, a quelli con fine di beneficenza o di istruzione, mentre le attività diverse (commerciali, ricettive, sanitarie) sono soggette al regime tributario comune previsto per esse. Ne derivano frequenti questioni sull’esenzione dei tributi locali (ICI, poi IMU) per immobili a uso misto, dove occorre distinguere la porzione destinata al culto da quella impiegata in attività economiche. Chi invoca l’esenzione deve provare i presupposti oggettivi e soggettivi richiesti dalla legge, non potendo fondarla direttamente sull’art. 20 Cost.

Altro campo di applicazione è l’edilizia di culto. Le leggi regionali sul governo del territorio possono disciplinare l’insediamento di luoghi di culto per finalità urbanistiche, ma non introdurre ostacoli che, sotto la veste urbanistica, comprimano la libertà religiosa o discriminino le confessioni prive di intesa con lo Stato. Un errore ricorrente è leggere l’art. 20 Cost. come fonte di un diritto a benefici: la norma opera come divieto di trattamenti peggiorativi, mentre l’esclusione da un beneficio si valuta piuttosto alla luce degli artt. 3, 8 e 19 Cost.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 24 novembre 1958, n. 59: la libertà di culto comprende l’apertura di templi e oratori e la nomina dei ministri, che non possono essere subordinate ad autorizzazioni preventive; i provvedimenti statali di approvazione sono legittimi solo in quanto servano a riconoscere effetti civili, sicché è stato dichiarato illegittimo l’obbligo generalizzato di autorizzazione all’apertura dei templi dei culti acattolici.
• Corte costituzionale, 28 marzo 1985, n. 86: le agevolazioni tributarie hanno carattere derogatorio e non possono essere estese dalla Corte oltre la loro ratio; l’esenzione INVIM accordata ai benefici ecclesiastici non spetta perciò a istituzioni religiose di natura diversa, senza che ciò violi gli artt. 3, 8, 19 e 20 Cost.
• Corte costituzionale, ord. 27 giugno 1986, n. 160: la mancata estensione di un’esenzione fiscale ad altri enti religiosi non integra uno “speciale gravame fiscale” vietato dall’art. 20 Cost., che riguarda gli aggravi discriminatori e non l’assenza di un beneficio.
• Corte costituzionale, 19 novembre 1992, n. 467: le norme che escludono da IVA e IRPEG le cessioni e prestazioni rese dalle associazioni religiose ai propri associati sono di diritto tributario comune, applicabili a ogni associazione che ne possegga i requisiti, indipendentemente dal legame con una confessione e dall’esistenza di un’intesa.
• Corte costituzionale, 16 luglio 2002, n. 346: le intese ex art. 8, terzo comma, Cost. non possono diventare condizione per accedere a benefici previsti per le confessioni religiose; è quindi illegittima la legge regionale che riservava i contributi per l’edilizia di culto alle sole confessioni con intesa.
• Corte costituzionale, 7 aprile 2017, n. 67: la laicità dello Stato, intesa come tutela del pluralismo, consente una regolazione bilaterale differenziata con le singole confessioni, ma vieta al legislatore statale o regionale di discriminare in ragione della sola esistenza di accordi o intese; la disponibilità di spazi per il culto rientra nella tutela dell’art. 19 Cost.
• Corte costituzionale, 20 febbraio 2025, n. 20: il principio di equiparazione dell’Accordo del 1984 non attribuisce un’esenzione immediata alle attività religiose, ma equipara agli effetti tributari il fine di culto a quello di beneficenza e istruzione; le norme pattizie trovano copertura nell’art. 7, secondo comma, Cost.

Rapporti con altre norme

L’art. 20 Cost. integra l’art. 19 Cost., di cui tutela la proiezione associativa, e l’art. 8, primo comma, Cost., che vuole tutte le confessioni egualmente libere; insieme all’art. 3 Cost. concorre a fondare il principio supremo di laicità. L’art. 7 Cost. e l’art. 8, terzo comma, Cost. regolano la disciplina pattizia, da cui derivano i regimi particolari degli enti ecclesiastici (legge 20 maggio 1985, n. 222, per gli enti cattolici, e le leggi di approvazione delle intese). Sul versante tributario rilevano l’art. 53 Cost., che lega il concorso alle spese pubbliche alla capacità contributiva, e le norme ordinarie sugli enti non commerciali; sul versante urbanistico, l’art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce alle Regioni la potestà concorrente in materia di governo del territorio, entro il limite della competenza statale esclusiva sui rapporti con le confessioni religiose (art. 117, secondo comma, lett. c, Cost.).