Art. 23 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 23 Cost., collocato nella parte prima tra i rapporti civili, stabilisce che nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge. La disposizione eredita il principio storico del consenso all’imposizione (“no taxation without representation”) e lo estende oltre il campo tributario: ogni sacrificio che l’autorità pubblica impone al privato, in denaro o in attività personali, deve trovare il proprio fondamento in una decisione dell’organo rappresentativo.

La norma svolge una duplice funzione di garanzia. Da un lato protegge la libertà e la proprietà individuale contro prelievi decisi unilateralmente dall’esecutivo o da enti pubblici; dall’altro assicura che le scelte sul riparto dei carichi pubblici siano assunte nella sede parlamentare, sotto il controllo delle minoranze e dell’opinione pubblica. Il testo non ha subito modifiche dall’entrata in vigore della Costituzione.

Contenuto della disposizione

L’articolo pone una riserva di legge relativa: la formula “in base alla legge”, diversa da “per legge”, consente che la legge non disciplini integralmente la prestazione, ma ne affidi in parte la specificazione a fonti secondarie o ad atti amministrativi. La riserva è soddisfatta dalla legge statale, dalla legge regionale e dagli atti aventi forza di legge (decreti legislativi e decreti-legge); non lo è da regolamenti o da atti amministrativi privi di copertura legislativa adeguata.

Gli elementi su cui ruota la disciplina sono tre:

• la nozione di prestazione imposta: rientra nella garanzia ogni prestazione stabilita con atto autoritativo senza il concorso della volontà dell’obbligato, quale che sia il nome attribuito (tributo, contributo, canone, corrispettivo, sconto obbligatorio);
• il contenuto minimo della legge: la fonte primaria deve individuare almeno i presupposti soggettivi e oggettivi della prestazione e fissare criteri e limiti idonei a circoscrivere la misura del prelievo, in modo da escludere l’arbitrio dell’ente impositore;
• le prestazioni personali: obblighi di fare imposti al singolo (servizi, attività, prestazioni d’opera) soggiacciono alla stessa garanzia, fermo restando che le restrizioni della libertà personale ricadono nella diversa e più rigorosa tutela dell’art. 13 Cost.

Il giudizio sul rispetto della riserva non è meramente formale: la Corte costituzionale verifica se, dall’insieme della legge, siano desumibili criteri sufficienti, anche indiretti, come la destinazione del gettito, la composizione tecnica dell’organo competente o un procedimento che coinvolga più soggetti con funzione di controllo reciproco.

Profili applicativi

L’art. 23 Cost. viene in rilievo soprattutto nel contenzioso sui tributi locali, sui contributi di enti pubblici e sulle tariffe dei servizi. Le questioni ricorrenti riguardano deliberazioni comunali che fissano aliquote o tariffe oltre i margini consentiti dalla legge statale, decreti ministeriali che individuano la base imponibile di nuove imposte e prestazioni qualificate come corrispettivi ma in realtà prive di natura sinallagmatica.

Il giudice comune non può disapplicare la legge che ritenga contraria alla riserva: deve sollevare la questione di legittimità costituzionale. Può invece disapplicare l’atto amministrativo o regolamentare che ecceda i limiti fissati dalla legge, perché in tal caso il vizio riguarda la fonte secondaria. Un errore frequente consiste nell’invocare l’art. 23 Cost. per contestare la misura del prelievo in sé: la norma garantisce la base legale della prestazione, mentre la sua congruità rispetto alla ricchezza del contribuente rientra nell’art. 53 Cost.

Altro profilo delicato riguarda i rapporti formalmente contrattuali con gestori di servizi pubblici: la qualificazione privatistica non esclude la garanzia quando il servizio sia essenziale e la tariffa venga fissata autoritativamente, sicché all’utente non resta altra scelta se non rinunciare al bene o accettare le condizioni imposte.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 18 marzo 1957, n. 47: la garanzia opera per ogni prestazione imposta con atto d’autorità senza il concorso della volontà dell’obbligato; è illegittima la legge che individua i soggetti passivi con formule indeterminate e attribuisce all’amministrazione ampi poteri discrezionali privi di criteri direttivi.
• Corte costituzionale, 16 dicembre 1960, n. 70: anche lo sconto obbligatorio imposto ai produttori di medicinali a favore degli enti assistenziali è prestazione patrimoniale imposta, perché il sacrificio può consistere nella riduzione di un utile e non solo nel pagamento di una somma; non basta che la determinazione sia affidata a un organo qualificato se la legge non ne fissa i limiti.
• Corte costituzionale, 9 aprile 1969, n. 72: la fonte contrattuale dell’obbligo non esclude il carattere impositivo del corrispettivo quando il servizio sia riservato alla mano pubblica ed essenziale ai bisogni della vita; in tal caso la libertà di contrarre è soltanto formale e la determinazione delle tariffe richiede adeguata base legislativa.
• Corte costituzionale, 11 luglio 1969, n. 129: la riserva è relativa e consente di affidare all’amministrazione la determinazione di elementi della prestazione sulla base di apprezzamenti tecnici, purché la legge indichi in modo sufficiente i criteri direttivi; il controllo giurisdizionale sugli atti attuativi completa il sistema di garanzia.
• Corte costituzionale, 5 maggio 1988, n. 507: i criteri, limiti e controlli richiesti possono essere desunti, anche in assenza di indicazione espressa, dalla destinazione della prestazione, dalla composizione degli organi competenti o dall’esistenza di un procedimento idoneo a prevenire arbitri.
• Corte costituzionale, 19 giugno 1998, n. 215: le tariffe dell’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile automobilistica sono prestazioni patrimoniali imposte, poiché incidono su un contratto obbligatorio per legge e funzionale alla libertà di circolazione; la riserva è rispettata se la legge, anche attraverso dati tecnici e un procedimento collegiale, delimita la discrezionalità dell’amministrazione.
• Corte costituzionale, 15 novembre 2017, n. 240: la riserva richiede la preventiva determinazione di criteri e linee generali della discrezionalità amministrativa e che l’entità della prestazione sia chiaramente desumibile dalla legge; agli atti amministrativi spetta solo un ruolo integrativo fondato su valutazioni tecniche.

Rapporti con altre norme

L’art. 23 Cost. si salda con l’art. 53 Cost., che impone di commisurare i tributi alla capacità contributiva e ispira il sistema tributario al criterio di progressività: il primo garantisce la base legale, il secondo la giustizia sostanziale del prelievo. Il divieto di referendum abrogativo sulle leggi tributarie, previsto dall’art. 75 Cost., conferma la centralità della sede parlamentare in materia. Per gli enti territoriali, la riserva va coordinata con l’autonomia finanziaria riconosciuta dall’art. 119 Cost., che consente a Regioni ed enti locali di stabilire tributi propri in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica.

Sul versante delle prestazioni personali, la norma va letta insieme all’art. 13 Cost. sulla libertà personale, all’art. 52 Cost. sul dovere di difesa della Patria e all’art. 2 Cost., che richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale. A livello di legislazione ordinaria, la legge 27 luglio 2000, n. 212 (Statuto dei diritti del contribuente) ribadisce che l’istituzione di nuovi tributi deve avvenire con disposizioni di legge chiare e riconoscibili.