Art. 18 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 18 Cost. riconosce la libertà di associazione, cioè il diritto dei cittadini di dar vita a gruppi organizzati e stabili per il perseguimento di uno scopo comune. Collocato tra i rapporti civili, accanto alla libertà di riunione (art. 17 Cost.), che riguarda invece la compresenza occasionale di più persone, esso rappresenta una delle espressioni più dirette del principio pluralista enunciato dall’art. 2 Cost., che tutela i diritti dell’uomo anche nelle formazioni sociali in cui si svolge la sua personalità.

La norma va letta in contrapposizione all’esperienza del regime fascista, che aveva assoggettato le associazioni a controlli di polizia e aveva inquadrato coattivamente i cittadini in organizzazioni pubblicistiche. Da qui la formula “senza autorizzazione” e il riconoscimento, accanto alla libertà di associarsi, della libertà di non associarsi. Il testo non ha subito modifiche dall’entrata in vigore della Costituzione.

Contenuto della disposizione

Il primo comma contiene tre elementi essenziali:

• titolarità: la norma si riferisce ai cittadini, ma la libertà associativa è comunemente estesa anche agli stranieri in forza degli artt. 2 e 10 Cost. e degli obblighi internazionali, in particolare dell’art. 11 della CEDU;
• assenza di autorizzazione: la costituzione di un’associazione non può essere subordinata a provvedimenti preventivi dell’autorità; l’eventuale riconoscimento della personalità giuridica attiene solo al regime patrimoniale e di responsabilità dell’ente;
• limite dei fini: sono leciti tutti gli scopi che non siano vietati ai singoli dalla legge penale; ciò che il singolo può fare da solo, può farlo anche in forma associata.

Il secondo comma pone due divieti specifici: le associazioni segrete, attuato dalla legge 25 gennaio 1982, n. 17 (cosiddetta legge Anselmi), e le associazioni che perseguono scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare, sanzionate dal d.lgs. 14 febbraio 1948, n. 43. La libertà comprende inoltre un profilo negativo, il diritto di non aderire, e un profilo interno, cioè l’autonomia dell’associazione nel darsi un ordinamento e nello scegliere i propri membri.

Profili applicativi

La libertà di non associarsi non è assoluta: lo Stato può istituire enti pubblici a struttura associativa ad adesione obbligatoria, come gli ordini professionali, quando ciò sia necessario per un interesse pubblico effettivo. Il vaglio di legittimità si svolge caso per caso: l’obbligo è illegittimo se il fine pubblico è pretestuoso, se lede altri diritti costituzionali o se l’interesse è già tutelato per altra via.

Limiti specifici possono riguardare categorie di soggetti in ragione delle funzioni esercitate. L’art. 98, terzo comma, Cost. consente alla legge di limitare l’iscrizione ai partiti politici di magistrati, militari, funzionari di polizia e rappresentanti diplomatici e consolari. Nel diritto privato, la libertà associativa si riflette nella disciplina codicistica delle associazioni riconosciute e non riconosciute, nella tutela dell’associato contro l’esclusione (art. 24 c.c.) e nel diritto di recesso, che non può essere precluso in modo permanente. Le associazioni sindacali e i partiti politici godono di una disciplina costituzionale specifica (artt. 39 e 49 Cost.), che si aggiunge a quella generale.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 26 giugno 1962, n. 69: l’art. 18 tutela anche la libertà di non associarsi, che può essere limitata da enti pubblici a struttura associativa solo per fini pubblici effettivi; è illegittimo l’obbligo di iscrizione alla Federazione italiana della caccia, poiché le funzioni pubbliche relative alla caccia erano già affidate ad altri organi.
• Corte costituzionale, 15 maggio 1963, n. 71: non è ammissibile subordinare la validità di un titolo abilitativo, come la licenza di caccia, al pagamento delle quote di iscrizione a un’associazione, perché ciò si traduce in un’adesione forzata.
• Corte costituzionale, 10 luglio 1973, n. 120: l’iscrizione obbligatoria agli albi professionali non contrasta con l’art. 18, poiché costituisce un limite ammesso alla libertà negativa per la tutela tanto dei clienti quanto della stessa categoria professionale.
• Corte costituzionale, 5 febbraio 1975, n. 20: è legittima l’associazione obbligatoria per il controllo della combustione, istituita per fini di sicurezza pubblica; la partecipazione coattiva a un ente non incide sulla libertà personale tutelata dall’art. 13 Cost.
• Corte costituzionale, 17 luglio 2009, n. 224: è legittimo il divieto disciplinare, per i magistrati, di iscrizione o partecipazione sistematica e continuativa ai partiti politici, espressione del bilanciamento consentito dall’art. 98 Cost. a tutela dell’indipendenza e dell’imparzialità.
• Corte costituzionale, 20 luglio 2018, n. 170: il divieto si applica anche al magistrato collocato fuori ruolo per motivi elettorali; il magistrato gode delle libertà degli artt. 17, 18 e 21 Cost., ma deve esercitarle con l’equilibrio richiesto dalla sua funzione, anche sul piano dell’apparenza di imparzialità.
• Corte costituzionale, 23 gennaio 2014, n. 5: è illegittima l’abrogazione, per eccesso di delega, del d.lgs. n. 43 del 1948 sul divieto delle associazioni di carattere militare con scopi politici; la ratio dell’incriminazione, come quella dell’art. 18, secondo comma, è la salvaguardia della libertà del processo di decisione politica.

Rapporti con altre norme

L’art. 18 Cost. costituisce la norma generale rispetto alle discipline speciali dell’art. 19 Cost. (confessioni religiose e associazioni religiose), dell’art. 20 Cost. (divieto di discriminazioni fiscali per gli enti ecclesiastici), dell’art. 39 Cost. (libertà sindacale) e dell’art. 49 Cost. (partiti politici). Il limite dell’art. 98, terzo comma, Cost. e la XII disposizione transitoria e finale, che vieta la riorganizzazione del disciolto partito fascista, ne completano il quadro. Sul piano penale, il divieto di fini illeciti si raccorda con l’associazione per delinquere (art. 416 c.p.) e con l’associazione di tipo mafioso (art. 416-bis c.p.). Nel codice civile la disciplina degli enti associativi è contenuta negli artt. 14-42 c.c., integrata per gli enti del terzo settore dal d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117. A livello sovranazionale rilevano l’art. 11 della CEDU e l’art. 12 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.