Art. 47 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 47 Cost. chiude il titolo III della parte prima, dedicato ai rapporti economici, e completa la cosiddetta Costituzione economica delineata dagli artt. 41-46 Cost. La disposizione considera il risparmio non come semplice fatto privato, ma come valore di rilievo pubblico: esso alimenta il credito e, attraverso l’intermediazione bancaria e finanziaria, si trasforma in investimento produttivo. Da qui la duplice scelta del costituente: incoraggiare e tutelare la formazione del risparmio e sottoporre a una disciplina pubblica l’attività creditizia, la cui stabilità incide sul valore della moneta e sulla fiducia del pubblico.

Il testo non ha subito modifiche. Il quadro in cui opera è però profondamente mutato: la riforma del titolo V (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) ha attribuito allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di tutela del risparmio e mercati finanziari (art. 117, secondo comma, lett. e, Cost.), mentre la vigilanza bancaria si è progressivamente integrata nel sistema europeo, con il ruolo della Banca centrale europea e della Banca d’Italia. La disciplina ordinaria di riferimento è contenuta nel testo unico bancario (d.lgs. 1° settembre 1993, n. 385) e nel testo unico della finanza (d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58).

Contenuto della disposizione

Il primo comma contiene due proposizioni. La prima impegna la Repubblica a incoraggiare e tutelare il risparmio in tutte le sue forme: depositi, titoli di Stato, obbligazioni, azioni, polizze assicurative a contenuto finanziario, previdenza complementare. La formula è volutamente ampia e non privilegia alcuno strumento. La seconda affida ai pubblici poteri il compito di disciplinare, coordinare e controllare l’esercizio del credito, cioè l’attività di raccolta del risparmio tra il pubblico e di erogazione dei finanziamenti: ne discendono la riserva dell’attività bancaria ai soggetti autorizzati, i requisiti patrimoniali, i controlli prudenziali e le regole di trasparenza nei rapporti con la clientela.

Il secondo comma individua tre destinazioni privilegiate del risparmio popolare, ossia di quello delle famiglie e dei piccoli risparmiatori:

• la proprietà dell’abitazione, fondamento delle politiche di edilizia agevolata e di sostegno all’acquisto della prima casa;
• la proprietà diretta coltivatrice, in coordinamento con l’art. 44 Cost. sulla proprietà terriera;
• il diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi, che sorregge la diffusione dell’azionariato e degli strumenti di investimento collettivo.

Si tratta in larga parte di norme di indirizzo, che orientano la discrezionalità del legislatore senza attribuire al singolo pretese immediatamente azionabili verso lo Stato.

Profili applicativi

Nel contenzioso l’art. 47 Cost. viene invocato soprattutto come parametro nei giudizi di legittimità costituzionale contro leggi che incidono sul risparmio: imposte straordinarie sui depositi, regimi fiscali degli strumenti di investimento, limiti al rimborso di azioni, misure di risoluzione delle crisi bancarie. La Corte costituzionale ne riconosce il valore di principio, ma ammette ampi interventi del legislatore, censurabili solo quando giungano a contraddire o compromettere la tutela del risparmio, e non per il semplice fatto di comportare un sacrificio economico.

Errore frequente è richiamare l’articolo come fonte di un diritto del risparmiatore al ristoro delle perdite subite per il dissesto di una banca o per un investimento sfortunato. La tutela individuale passa invece per gli strumenti ordinari: responsabilità dell’intermediario per violazione degli obblighi di informazione e di adeguatezza previsti dal testo unico della finanza, azioni di nullità o risoluzione dei contratti, ricorsi all’Arbitro bancario finanziario e all’Arbitro per le controversie finanziarie. Nelle ordinanze di rimessione, inoltre, il richiamo all’art. 47 Cost. va argomentato in modo specifico: le censure generiche o prive di un’adeguata ricostruzione del quadro normativo vengono dichiarate inammissibili.

Sul piano del riparto di competenze, la tutela del risparmio opera come materia trasversale che consente allo Stato di dettare discipline uniformi sull’organizzazione e sull’attività delle banche, prevalendo sulle attribuzioni regionali in materia di aziende di credito a carattere regionale.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 24 novembre 1958, n. 58: la funzione creditizia è di interesse pubblico generale, perché la circolazione del credito incide sul valore della moneta in un mercato monetario nazionale; ne deriva l’esigenza di una disciplina unitaria e di controlli accentrati in organi statali, che una legge regionale non può sostituire.
• Corte costituzionale, 15 marzo 1996, n. 73: l’imposta straordinaria sui depositi bancari e postali del 1992 non viola l’art. 47 Cost., che esprime un principio inidoneo a impedire al legislatore di disciplinare il gettito delle entrate, con il solo limite della vera e propria contraddizione o compromissione del principio stesso.
• Corte costituzionale, 25 febbraio 1988, n. 217: il secondo comma individua nelle misure volte a rendere effettivo l’accesso all’abitazione in proprietà una forma privilegiata di garanzia dell’interesse primario ad avere una casa, compito che coinvolge l’insieme dei poteri pubblici, Stato, regioni ed enti locali.
• Corte costituzionale, ord. 22 dicembre 1980, n. 194: la garanzia dell’art. 47 Cost. segna un indirizzo di politica economica e sociale, ma non impone di cedere alloggi pubblici a prezzi inferiori a quelli di mercato, ponendo l’onere a carico della collettività.
• Corte costituzionale, ord. 10 marzo 1988, n. 289: è ragionevole subordinare la deducibilità dei premi di assicurazione sulla vita al divieto di prestiti per un periodo minimo, perché il beneficio fiscale mira a indirizzare il denaro verso il risparmio, valore costituzionalmente protetto, dal quale le somme agevolate non devono essere distolte.
• Corte costituzionale, 21 dicembre 2016, n. 287: l’obbligo di trasformazione in società per azioni delle banche popolari di maggiori dimensioni rientra nella competenza esclusiva statale in materia di tutela del risparmio, concorrenza e ordinamento civile, che prevale sulla competenza concorrente regionale sulle aziende di credito a carattere regionale.
• Corte costituzionale, 15 maggio 2018, n. 99: la facoltà della banca popolare di limitare o differire il rimborso delle azioni al socio recedente non equivale a un’espropriazione senza indennizzo, perché è imposta dalla disciplina prudenziale europea, va esercitata nella misura strettamente necessaria e lascia le azioni nella titolarità del socio.

Rapporti con altre norme

L’art. 47 Cost. si legge insieme all’art. 41 Cost., che garantisce l’iniziativa economica privata ma consente controlli per indirizzarla a fini sociali, e all’art. 42 Cost. sulla funzione sociale della proprietà; il riferimento alla proprietà coltivatrice rinvia all’art. 44 Cost. L’art. 117, secondo comma, lett. e), Cost. riserva allo Stato la tutela del risparmio e dei mercati finanziari, mentre l’art. 53 Cost. orienta le scelte fiscali che colpiscono il risparmio. Sul piano ordinario la norma trova attuazione nel testo unico bancario, nel testo unico della finanza e nel d.lgs. 16 novembre 2015, n. 180 sulla risoluzione delle crisi bancarie; nei rapporti con i clienti rilevano inoltre gli artt. 1834 e seguenti c.c. sui contratti bancari. A livello sovranazionale, l’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU sulla protezione della proprietà concorre a delimitare i sacrifici imponibili ai risparmiatori.