Art. 48 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 48 Cost. apre il Titolo IV della Parte I, dedicato ai rapporti politici, e disciplina il diritto di voto, cioè l’elettorato attivo. È la norma attraverso cui si realizza in concreto la sovranità popolare proclamata dall’art. 1 Cost.: il voto è lo strumento principale con cui i cittadini scelgono i propri rappresentanti e partecipano alle decisioni pubbliche, anche per via referendaria.

La disposizione consacra il suffragio universale, esteso per la prima volta alle donne con le consultazioni del 1946, e fissa le qualità che il voto deve possedere perché la rappresentanza sia autentica. La sua funzione è garantire che ogni elettore concorra alla formazione della volontà popolare in condizioni di parità e di libertà, al riparo da pressioni e condizionamenti.

L’unica modifica testuale è venuta dalla legge costituzionale 17 gennaio 2000, n. 1, che ha introdotto il terzo comma sul voto dei cittadini residenti all’estero e la circoscrizione Estero. Vi ha dato attuazione la legge 27 dicembre 2001, n. 459, che ha introdotto il voto per corrispondenza. Il riferimento alla maggiore età, invece, è rimasto invariato, ma il suo contenuto è mutato con la riduzione della maggiore età da ventuno a diciotto anni operata dalla legge 8 marzo 1975, n. 39.

Contenuto della disposizione

Il primo comma individua i titolari del diritto: tutti i cittadini, uomini e donne, che abbiano raggiunto la maggiore età. La cittadinanza è requisito necessario; per le elezioni comunali e del Parlamento europeo il diritto è esteso ai cittadini dell’Unione europea in forza delle fonti europee.

Il secondo comma enuncia i caratteri del voto:

• personale: deve essere espresso direttamente dall’elettore, senza delega o rappresentanza; le eccezioni (voto assistito per gli elettori con gravi impedimenti fisici) sono di stretta interpretazione;
• eguale: ogni voto ha lo stesso peso nel momento in cui viene espresso, il che esclude il voto plurimo o ponderato per censo o capacità;
• libero: l’elettore deve poter formare ed esprimere la propria scelta senza coercizioni, e disporre di informazioni sufficienti sulle alternative in competizione;
• segreto: il contenuto del voto non deve poter essere ricondotto al votante, garanzia che costituisce presidio della stessa libertà.

Lo stesso comma qualifica l’esercizio del voto come dovere civico. Si tratta di un dovere privo di sanzione giuridica: le misure che in passato colpivano l’astensione sono state abrogate, e il dovere conserva un valore essenzialmente morale e politico.

Il terzo comma demanda alla legge di stabilire requisiti e modalità per il voto dei cittadini residenti all’estero, assicurandone l’effettività, e istituisce la circoscrizione Estero per l’elezione delle Camere.

Il quarto comma pone una riserva di legge rinforzata sui limiti al diritto di voto, ammessi solo per tre cause tassative: incapacità civile, sentenza penale irrevocabile e casi di indegnità morale indicati dalla legge. Ogni altra limitazione è illegittima.

Profili applicativi

Le cause di esclusione trovano disciplina nel testo unico sull’elettorato attivo (d.P.R. 20 marzo 1967, n. 223). L’incapacità civile per infermità mentale non costituisce più causa di perdita del voto dopo la legge 13 maggio 1978, n. 180; rilevano invece le condanne penali che comportano l’interdizione dai pubblici uffici, perpetua o temporanea, e l’applicazione di misure di prevenzione o di sicurezza nei casi previsti dalla legge. Le cause impeditive hanno durata limitata agli effetti della pena accessoria o della misura, e al loro venir meno il cittadino deve poter essere reiscritto senza ritardi.

Il terreno su cui l’art. 48 Cost. ha avuto il maggiore impatto negli ultimi anni è quello delle leggi elettorali. La Corte costituzionale ha a lungo affermato che l’eguaglianza del voto riguarda il momento dell’espressione e non il risultato, poiché ogni sistema elettorale comporta un certo grado di distorsione nella trasformazione dei voti in seggi. Dal 2014, tuttavia, ha sindacato le leggi elettorali politiche, ammettendo l’azione di accertamento del diritto di voto davanti al giudice ordinario proprio per evitare che tali leggi restassero una zona franca sottratta al controllo di costituzionalità. Ne è emerso che premi di maggioranza privi di una soglia minima e liste bloccate che impediscono all’elettore di conoscere e scegliere i candidati possono ledere la libertà e l’eguaglianza del voto.

Per il voto degli italiani all’estero restano aperte le criticità del voto per corrispondenza quanto alla garanzia della personalità e della segretezza, che la Corte ha segnalato pur senza pronunciarsi nel merito.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 10 luglio 1968, n. 96: i principi di eguaglianza, libertà e segretezza valgono per ogni forma di esercizio dell’elettorato attivo, anche nelle elezioni di secondo grado; la segretezza, garanzia della libertà, è assolutamente inderogabile, e basta che un sistema consenta anche in casi marginali di identificare il votante perché sia illegittimo.
• Corte costituzionale, 23 marzo 1970, n. 47: contrasta con gli artt. 3 e 48 Cost. il meccanismo che differisce alla revisione semestrale delle liste l’iscrizione di chi abbia già acquistato o riacquistato il diritto di voto, perché impedisce l’esercizio di un diritto già maturato.
• Corte costituzionale, 30 gennaio 2008, n. 15: l’eguaglianza del voto opera nella fase della sua espressione e non si estende al risultato, poiché qualsiasi sistema elettorale implica una certa distorsione nella distribuzione dei seggi; la Corte ha però segnalato al Parlamento i problemi di un premio di maggioranza non subordinato a una soglia minima.
• Corte costituzionale, 13 gennaio 2014, n. 1: sono illegittime le norme della legge n. 270 del 2005 che attribuivano il premio di maggioranza senza soglia minima di voti, per l’eccessiva sovra-rappresentazione della lista di maggioranza relativa, e quelle che non consentivano all’elettore di esprimere una preferenza, poiché liste lunghe e bloccate privano il voto della scelta personale dei rappresentanti.
• Corte costituzionale, 9 febbraio 2017, n. 35: è illegittimo il turno di ballottaggio previsto dalla legge n. 52 del 2015 per l’attribuzione del premio, nonché la facoltà del capolista eletto in più collegi di optare a sua discrezione; non sono invece fondate le censure contro il premio attribuito al primo turno alla lista che superi il 40 per cento dei voti.
• Corte costituzionale, ord. 27 marzo 2018, n. 63: la questione sul voto per corrispondenza degli italiani all’estero è stata dichiarata manifestamente inammissibile per ragioni processuali, ma la Corte ha riconosciuto oggettive criticità della disciplina nel bilanciamento tra effettività del voto e requisiti di personalità, libertà e segretezza.
• Corte costituzionale, 10 marzo 2022, n. 61: nella materia elettorale gli interventi retroattivi incontrano limiti particolarmente stringenti, perché affidamento e stabilità dei rapporti presidiano il diritto di elettorato passivo e lo stesso diritto di voto, che ha come connotato essenziale il collegamento con l’interesse dell’intero corpo sociale.

Rapporti con altre norme

L’art. 48 Cost. è strumento della sovranità popolare dell’art. 1 Cost. e specificazione dell’eguaglianza dell’art. 3 Cost. Si coordina con l’art. 49 Cost. sui partiti politici, con l’art. 51 Cost. sull’elettorato passivo e con gli artt. 56 e 58 Cost., che richiedono il suffragio universale e diretto per l’elezione di Camera e Senato; l’art. 67 Cost. vieta il mandato imperativo, la cui effettività presuppone la segretezza del voto. Gli artt. 75 e 138 Cost. ne estendono le garanzie al voto referendario. Sul piano internazionale rileva l’art. 3 del Protocollo addizionale alla CEDU, che garantisce libere elezioni per la scelta del corpo legislativo. La disciplina ordinaria è contenuta, oltre che nel d.P.R. n. 223 del 1967, nei testi unici per l’elezione della Camera (d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361) e del Senato (decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533) e, per gli elettori all’estero, nella legge n. 459 del 2001.