Art. 42 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 42 Cost. si colloca nel Titolo III della Parte I, dedicato ai rapporti economici, tra la norma sulla libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.) e quelle sulla proprietà terriera (art. 44 Cost.) e sulle nazionalizzazioni (art. 43 Cost.). Esso disciplina la proprietà, pubblica e privata, e la successione per causa di morte.

La disposizione segna il superamento della concezione ottocentesca della proprietà come diritto naturale, assoluto e illimitato, che il codice civile del 1865 definiva come diritto di godere e disporre delle cose nella maniera più assoluta. La Costituzione non colloca la proprietà tra i diritti inviolabili della Parte I dedicata ai rapporti civili, ma tra i rapporti economici, e ne affida la conformazione alla legge, orientandola alla funzione sociale. La proprietà privata resta garantita, ma il suo contenuto è definito dal legislatore in vista di interessi generali, nel quadro dei principi di solidarietà dell’art. 2 Cost. e di eguaglianza sostanziale dell’art. 3, secondo comma, Cost.

Il testo non ha subito modifiche dal 1948. La sua interpretazione si è però arricchita, a partire dagli anni Duemila, del confronto con l’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, che tutela il rispetto dei beni e che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha interpretato in modo particolarmente protettivo in materia di espropriazioni.

Contenuto della disposizione

Il primo comma afferma il pluralismo proprietario: la proprietà è pubblica o privata, e i beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La Costituzione non privilegia alcuna forma, ma ne ammette la coesistenza.

Il secondo comma contiene tre elementi:

• la garanzia: la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, sicché non può essere soppressa come istituto;
• la riserva di legge: spetta alla legge determinarne i modi di acquisto, di godimento e i limiti;
• il fine: i limiti sono posti per assicurarne la funzione sociale e renderla accessibile a tutti.

Il terzo comma disciplina l’espropriazione: la proprietà privata può essere espropriata solo nei casi previsti dalla legge, per motivi di interesse generale e salvo indennizzo. I tre requisiti sono cumulativi: base legale, scopo pubblico, ristoro economico.

Il quarto comma riserva alla legge di stabilire norme e limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità. Ne deriva la copertura costituzionale sia dell’autonomia testamentaria sia dei limiti a essa posti, a cominciare dalla tutela dei legittimari.

Profili applicativi

La distinzione più rilevante nella pratica è quella tra limiti conformativi ed espropriativi. I primi incidono in via generale su intere categorie di beni (si pensi alle zonizzazioni urbanistiche o ai vincoli paesaggistici) e definiscono il contenuto normale del diritto: non danno luogo a indennizzo. I secondi colpiscono beni determinati a titolo particolare, svuotandone in modo rilevante il contenuto: se superano la soglia di normale tollerabilità, hanno natura sostanzialmente espropriativa e richiedono un indennizzo. Il principio ha conseguenze dirette nella pianificazione urbanistica: i vincoli preordinati all’esproprio hanno durata quinquennale (cosiddetto periodo di franchigia) e la loro reiterazione è possibile solo con motivazione e indennizzo, secondo gli artt. 9 e 39 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (testo unico espropriazioni).

Quanto alla misura dell’indennizzo, la Costituzione non impone un ristoro integrale, ma esclude un importo irrisorio o simbolico: l’indennità deve costituire un serio ristoro e avere un ragionevole legame con il valore venale del bene. Dopo le pronunce che hanno travolto il criterio astratto del valore agricolo medio e i criteri riduttivi per le aree edificabili, l’indennità è commisurata in linea generale al valore di mercato, salvo le maggiorazioni o le riduzioni previste dal testo unico per la cessione volontaria e per le finalità di riforma economico-sociale.

Altra questione ricorrente è l’occupazione di un immobile da parte della pubblica amministrazione senza un valido titolo espropriativo. Dopo la stagione dell’occupazione appropriativa di creazione giurisprudenziale, l’unico strumento per trasferire la proprietà al soggetto pubblico è l’acquisizione sanante dell’art. 42-bis del testo unico, che richiede un provvedimento motivato e il pagamento di un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale; in mancanza, il privato conserva il diritto alla restituzione e al risarcimento del danno.

Infine, la funzione sociale non è una formula capace di giustificare qualunque compressione: la disciplina che conforma la proprietà deve essere logicamente connessa, coerente e proporzionata allo scopo perseguito.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 29 maggio 1968, n. 55: la proprietà non è dominio assoluto e illimitato, ma un diritto il cui contenuto è determinato dalla legge, che può imporre limitazioni generali per categorie di beni; le imposizioni a titolo particolare che incidono sul bene oltre ciò che è connaturale al diritto dominicale assumono però carattere espropriativo e non possono essere disposte senza indennizzo.
• Corte costituzionale, 30 gennaio 1980, n. 5: l’indennizzo, pur non dovendo costituire integrale riparazione, deve rappresentare un serio ristoro commisurato al valore del bene secondo la sua potenziale utilizzazione economica; è perciò illegittimo, per le aree edificabili, il criterio astratto del valore agricolo medio.
• Corte costituzionale, 24 ottobre 2007, n. 348: è illegittimo, per contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, il criterio di calcolo dell’indennità per le aree edificabili basato sulla media tra valore venale e reddito dominicale con ulteriore riduzione del 40 per cento, perché conduce a indennizzi marcatamente lontani dal valore di mercato.
• Corte costituzionale, 22 aprile 2016, n. 90: esclusa la necessaria coincidenza tra valore di mercato e indennità, il valore venale resta il punto di riferimento e il ristoro deve conservare con esso un ragionevole legame; è conforme a Costituzione il criterio del giusto prezzo che consenta di valutare le caratteristiche effettive del terreno.
• Corte costituzionale, 20 maggio 1999, n. 179: è illegittima la disciplina che consente di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’esproprio o comportanti inedificabilità, senza indennizzo; non sono invece indennizzabili i vincoli conformativi e paesistici che incidono su intere categorie di beni.
• Corte costituzionale, 3 aprile 2025, n. 37: la durata quinquennale del vincolo preordinato all’esproprio rappresenta un ragionevole punto di equilibrio tra interesse pubblico e tutela della proprietà; è illegittima la norma provinciale che, senza specifiche ragioni giustificative, ne fissava la durata in dieci anni.
• Corte costituzionale, 30 aprile 2015, n. 71: non è illegittimo l’art. 42-bis del testo unico espropriazioni, che consente all’amministrazione di acquisire il bene utilizzato senza titolo a fronte di un indennizzo pari al valore venale, maggiorato del 10 per cento per il pregiudizio non patrimoniale, oltre all’interesse annuo per il periodo di occupazione, salva la prova di un maggior danno.
• Corte costituzionale, 15 giugno 2023, n. 119: l’inalienabilità delle terre private gravate da usi civici non ancora liquidati è illegittima per contrasto con gli artt. 3 e 42, secondo comma, Cost., perché priva di nesso logico con la tutela degli usi stessi; non basta invocare la funzione sociale, occorrendo una disciplina coerente e proporzionata allo scopo.

Rapporti con altre norme

L’art. 42 Cost. si legge con l’art. 41 Cost., che tutela l’iniziativa economica nei limiti dell’utilità sociale, con l’art. 43 Cost. sulle riserve e i trasferimenti di imprese alla mano pubblica e con l’art. 44 Cost. sulla proprietà terriera; l’art. 47 Cost. favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione. Sul piano del codice civile, il contenuto del diritto è definito dall’art. 832 c.c., che richiama i limiti e gli obblighi stabiliti dall’ordinamento, e l’art. 834 c.c. ribadisce che nessuno può essere privato della proprietà se non per causa di pubblico interesse, legalmente dichiarata, e contro il pagamento di una giusta indennità. La disciplina delle espropriazioni è contenuta nel d.P.R. n. 327 del 2001, mentre quella della successione negli artt. 456 e seguenti c.c., con la riserva a favore dei legittimari (artt. 536 e seguenti c.c.) e la devoluzione allo Stato in mancanza di altri successibili (art. 586 c.c.). Il parametro europeo è l’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, rilevante tramite l’art. 117, primo comma, Cost., insieme all’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.