Art. 45 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 45 Cost. appartiene al titolo III della parte prima, dedicato ai rapporti economici, e segue le norme sull’iniziativa economica (art. 41 Cost.), sulla proprietà (artt. 42-44 Cost.) e precede quelle sulla partecipazione dei lavoratori alla gestione delle imprese (art. 46 Cost.) e sul risparmio (art. 47 Cost.). La disposizione esprime un favore costituzionale per due forme di attività economica considerate portatrici di valori ulteriori rispetto al profitto: la cooperazione mutualistica e l’artigianato.

Mentre per l’iniziativa economica privata l’utilità sociale opera come limite esterno, alla cooperazione la Costituzione “riconosce” una funzione sociale, ritenendola connaturata a un modello organizzativo che diffonde la gestione democratica dell’impresa e distribuisce più equamente il risultato della produzione. L’artigianato è invece tutelato per il suo legame con il lavoro personale, con le tradizioni produttive e con il tessuto delle piccole imprese. L’articolo non ha subito modifiche dall’entrata in vigore della Costituzione.

Contenuto della disposizione

Il primo comma contiene tre elementi:

• il riconoscimento della funzione sociale della cooperazione, limitato a quella “a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata”; per mutualità si intende lo scopo di fornire ai soci beni, servizi od occasioni di lavoro a condizioni più vantaggiose di quelle di mercato, anziché remunerare il capitale investito;
• un mandato promozionale al legislatore, che deve favorirne l’incremento “con i mezzi più idonei”: agevolazioni fiscali, accesso al credito, privilegi, misure di sostegno;
• un mandato di controllo, poiché la legge assicura, con opportuni controlli, il carattere e le finalità della cooperazione, così da evitare che il favore pubblico vada a beneficio di enti solo formalmente cooperativi.

Il secondo comma affida alla legge la tutela e lo sviluppo dell’artigianato. La nozione di impresa artigiana è fissata dalla legge 8 agosto 1985, n. 443 (legge quadro sull’artigianato), mentre la promozione del settore è oggi in larga parte affidata alle Regioni, cui spetta la competenza residuale in materia ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.

Profili applicativi

La norma ha natura programmatica: non attribuisce ai singoli pretese immediatamente azionabili, ma orienta la discrezionalità del legislatore e funge da parametro nel giudizio di costituzionalità, quasi sempre insieme all’art. 3 Cost. Le questioni ricorrenti riguardano tre ambiti. Il primo è quello dei benefici fiscali: la Corte riconosce ampia discrezionalità al legislatore, sindacabile solo per palese arbitrarietà, e non impone di estendere le agevolazioni a soggetti che presentino soltanto alcune analogie con le cooperative. Il secondo riguarda le tutele differenziate per i crediti delle cooperative di produzione e lavoro, assimilati per certi aspetti ai crediti da lavoro. Il terzo concerne la vigilanza, disciplinata dal d.lgs. 2 agosto 2002, n. 220 e dagli artt. 2545-quaterdecies e seguenti c.c.: i controlli sono imposti dalla Costituzione, ma le sanzioni devono rispettare il principio di proporzionalità.

Nella pratica, è frequente l’errore di invocare l’art. 45 Cost. come fonte autonoma di diritti del socio o della cooperativa in controversie ordinarie: la norma rileva solo quando la disciplina legislativa compromette effettivamente la funzione sociale della cooperazione o il favore per l’artigianato. Quanto all’artigianato, occorre distinguere la nozione rilevante ai fini della disciplina di settore da quella rilevante per materie riservate allo Stato, come la previdenza.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 21 luglio 2025, n. 116: è illegittimo, per violazione degli artt. 3 e 45, primo comma, Cost., lo scioglimento automatico con devoluzione del patrimonio della cooperativa che si sottrae alla vigilanza, perché la mera omissione non prova la mancanza dei requisiti mutualistici; la sanzione è sostituita dalla nomina di un commissario che compia gli adempimenti necessari alla revisione. La pronuncia ribadisce la perdurante attualità del mandato promozionale.
• Corte costituzionale, 18 luglio 1989, n. 408: alla luce della funzione sociale della cooperazione riconosciuta dall’art. 45 Cost., è illegittima la mancata estensione della prelazione agli interessi sui crediti privilegiati delle cooperative di produzione e lavoro nel fallimento e nel concordato preventivo.
• Corte costituzionale, 23 dicembre 1997, n. 431: le norme che prevedono agevolazioni tributarie hanno carattere derogatorio e sono censurabili solo per palese arbitrarietà o irrazionalità; non è irragionevole negare alle compagnie portuali l’esenzione accordata alle cooperative, attesa l’eterogeneità delle due discipline.
• Corte costituzionale, 2 aprile 1992, n. 155: l’inapplicabilità del rito del lavoro alle controversie tra socio lavoratore e cooperativa di produzione e lavoro non compromette la funzione sociale della cooperazione, sicché l’art. 45 Cost. non è parametro pertinente.
• Corte costituzionale, 30 giugno 1994, n. 266: la disciplina dell’impresa artigiana, con albo, limiti dimensionali e verifica dei requisiti, riflette il particolare rilievo di meritevolezza che l’art. 45, secondo comma, Cost. le attribuisce; non è perciò irragionevole il diverso trattamento, ai fini del fallimento, delle piccole società commerciali non artigiane.
• Corte costituzionale, 21 aprile 2005, n. 162: è legittimo, in via transitoria, il rifinanziamento statale del fondo per il concorso negli interessi sui crediti alle imprese artigiane, data l’esigenza di non privare di sostegno un settore strategico guardato con particolare favore dall’art. 45 Cost., ferma la competenza regionale nella gestione dei contributi.
• Corte costituzionale, 28 maggio 1999, n. 196: nelle Regioni speciali con competenza primaria sull’artigianato coesistono due nozioni di impresa artigiana, quella regionale per la disciplina di settore e quella statale per la materia previdenziale, riservata allo Stato.

Rapporti con altre norme

Sul piano costituzionale, l’art. 45 Cost. completa l’art. 41 Cost., che garantisce l’iniziativa economica e ne consente l’indirizzo a fini sociali, e si collega agli artt. 1, 4 e 35 Cost. sulla tutela del lavoro e all’art. 3, secondo comma, Cost., per la funzione di eguaglianza sostanziale della mutualità. Il riparto delle competenze tra Stato e Regioni in tema di cooperazione e artigianato si ricava dall’art. 117 Cost. Sul piano ordinario, la disciplina delle società cooperative è contenuta negli artt. 2511-2548 c.c.: l’art. 2512 c.c. definisce la cooperativa a mutualità prevalente, l’art. 2514 c.c. fissa i requisiti statutari (limiti alla distribuzione dei dividendi, indivisibilità delle riserve, devoluzione del patrimonio ai fondi mutualistici), gli artt. 2545-quaterdecies e seguenti c.c. regolano vigilanza, gestione commissariale e scioglimento per atto dell’autorità. L’art. 2751-bis, n. 5, c.c. assiste con privilegio i crediti delle cooperative di produzione e lavoro e delle imprese artigiane. L’impresa artigiana è definita dalla legge n. 443 del 1985, in coordinamento con l’art. 2083 c.c. sul piccolo imprenditore.