Art. 38 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 38 Cost. chiude il titolo III della parte prima, dedicato ai rapporti economici, e costituisce il fondamento costituzionale dello Stato sociale in materia di sicurezza sociale. La disposizione traduce in diritti specifici i principi di solidarietà (art. 2 Cost.) e di eguaglianza sostanziale (art. 3, secondo comma, Cost.), affidando alla Repubblica il compito di liberare la persona dal bisogno quando questa non sia in grado di provvedervi con il proprio lavoro.

La norma distingue due sistemi di tutela, diversi per destinatari, presupposti e finanziamento: l’assistenza sociale, rivolta a ogni cittadino inabile e privo di mezzi, e la previdenza sociale, riservata ai lavoratori e legata agli eventi che ne riducono o eliminano la capacità di guadagno. Il testo è rimasto immutato dal 1948; le sue concrete declinazioni sono state affidate a una legislazione ordinaria in continua evoluzione, dalla legge 12 giugno 1984, n. 222, sull’invalidità pensionabile, alla legge 8 agosto 1995, n. 335, che ha introdotto il sistema contributivo e l’assegno sociale, fino alle leggi annuali di bilancio che regolano la perequazione delle pensioni.

Contenuto della disposizione

I cinque commi delineano un sistema articolato:

• primo comma: il cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale. I due requisiti sono cumulativi: l’inabilità (per età, malattia o menomazione) e lo stato di bisogno economico. Ne derivano prestazioni non contributive, finanziate dalla fiscalità generale, come l’assegno sociale e le provvidenze per gli invalidi civili;
• secondo comma: i lavoratori hanno diritto a mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità, vecchiaia e disoccupazione involontaria. L’adeguatezza è un criterio più ampio del semplice minimo vitale: la prestazione previdenziale deve consentire un’esistenza dignitosa, tendenzialmente correlata al tenore di vita assicurato dal lavoro;
• terzo comma: gli inabili e i minorati (oggi persone con disabilità) hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale, in funzione della piena inclusione sociale e lavorativa;
• quarto comma: ai compiti indicati provvedono organi e istituti predisposti o integrati dallo Stato (INPS, INAIL, enti locali, servizi sociali). La responsabilità pubblica del sistema non esclude il ricorso a enti di natura privatistica, come le casse di previdenza dei liberi professionisti, purché inseriti in un quadro di garanzia statale;
• quinto comma: l’assistenza privata è libera, a conferma di un modello pluralistico in cui l’iniziativa di enti religiosi, associazioni e fondazioni affianca, senza sostituirla, la tutela pubblica.

I diritti sanciti sono diritti sociali finanziariamente condizionati: richiedono l’intervento del legislatore per essere attuati e ne lasciano a questo la misura, entro il limite invalicabile del loro nucleo essenziale.

Profili applicativi

Nella pratica forense l’art. 38 Cost. rileva soprattutto come parametro di legittimità costituzionale delle leggi previdenziali e assistenziali. Il contenzioso più frequente riguarda la rivalutazione automatica delle pensioni (perequazione), i limiti di reddito per l’accesso alle prestazioni assistenziali, i requisiti di cittadinanza o residenza imposti agli stranieri e la misura dei servizi per l’istruzione degli alunni con disabilità.

Chi intenda sollecitare una questione di legittimità costituzionale deve tenere presente che la Corte riconosce al legislatore un’ampia discrezionalità nel bilanciamento tra adeguatezza delle prestazioni ed equilibrio di bilancio (art. 81 Cost.), e interviene soltanto in presenza di scelte manifestamente irragionevoli o lesive del nucleo minimo del diritto. L’errore ricorrente è invocare l’art. 38 Cost. come garanzia di un determinato importo o di un aggancio automatico della pensione alla retribuzione: la disposizione assicura l’adeguatezza complessiva del trattamento, non la conservazione di ogni singola componente. Diverso è il caso dei servizi essenziali per le persone con disabilità, per i quali la giurisprudenza ha affermato che il vincolo di bilancio non può comprimere il contenuto minimo della prestazione.

Sul piano probatorio, nelle controversie davanti al giudice del lavoro spetta all’assicurato o all’assistito dimostrare i requisiti sanitari (con accertamento tecnico preventivo obbligatorio ex art. 445-bis c.p.c. per invalidità civile e handicap) e quelli reddituali e contributivi previsti dalla legge.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 11 novembre 2010, n. 316: dall’art. 38 Cost. non discende l’obbligo di adeguare ogni anno tutti i trattamenti pensionistici; il blocco della perequazione per un solo anno sulle pensioni più elevate è legittimo, ma la sospensione a tempo indeterminato o la frequente reiterazione di misure analoghe esporrebbe il sistema a tensioni con i principi di ragionevolezza e proporzionalità.
• Corte costituzionale, 1 dicembre 2017, n. 250: rientra nella discrezionalità del legislatore un meccanismo perequativo con percentuali decrescenti all’aumentare dell’importo, che destini le risorse disponibili in via prioritaria ai trattamenti più modesti; la garanzia dell’art. 38 Cost. è collegata all’art. 36 Cost., ma non in modo rigidamente proporzionale.
• Corte costituzionale, 14 febbraio 2025, n. 19: la rivalutazione ridotta e progressivamente decrescente delle pensioni per il 2023 supera lo scrutinio di non irragionevolezza, poiché salvaguarda integralmente i trattamenti più bassi, non esclude alcuna categoria dalla rivalutazione ed è sorretta da un quadro finanziario adeguatamente illustrato.
• Corte costituzionale, 16 aprile 2026, n. 52: il calcolo della perequazione con il sistema “a blocchi”, che applica un’unica aliquota all’intero importo della pensione, non viola gli artt. 36 e 38 Cost. quando gli effetti di appiattimento tra classi di trattamenti diverse restano marginali; il nesso tra pensione e retribuzione della vita attiva è soltanto tendenziale.
• Corte costituzionale, 11 febbraio 1991, n. 75: il cumulo del reddito del coniuge ai fini della pensione sociale è coerente con l’art. 38, primo comma, Cost., perché la solidarietà familiare e quella collettiva si integrano reciprocamente; non sarebbe però ammissibile un assetto che, accollando alla famiglia l’intero onere assistenziale, ne comprima in modo intollerabile le condizioni di vita.
• Corte costituzionale, 8 giugno 1987, n. 215: dall’integrazione tra art. 34 e art. 38, terzo comma, Cost. discende il diritto delle persone con disabilità a frequentare anche la scuola superiore; per questo è illegittima la norma che si limitava a “facilitare” tale frequenza anziché “assicurarla”.
• Corte costituzionale, 16 dicembre 2016, n. 275: il servizio di trasporto e assistenza degli studenti con disabilità appartiene al nucleo indefettibile del diritto all’istruzione; non può essere subordinato a generiche disponibilità di bilancio, perché è la garanzia dei diritti incomprimibili a incidere sul bilancio e non l’equilibrio di questo a condizionarne l’erogazione.

Rapporti con altre norme

L’art. 38 Cost. va letto insieme all’art. 2 Cost. (doveri di solidarietà), all’art. 3, secondo comma, Cost. (eguaglianza sostanziale) e all’art. 36 Cost., che fonda la retribuzione proporzionata e sufficiente a cui la prestazione previdenziale tende a collegarsi. L’art. 32 Cost. tutela la salute e si intreccia con le prestazioni per invalidità; l’art. 34 Cost. concorre a definire il diritto allo studio delle persone con disabilità; l’art. 31 Cost. orienta le misure a sostegno della famiglia. L’art. 81 Cost. sull’equilibrio di bilancio rappresenta il principale termine di bilanciamento. Dopo la riforma del 2001, l’art. 117, secondo comma, lett. m) e o), Cost. riserva allo Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e la previdenza sociale, mentre l’assistenza rientra nella competenza regionale. Sul piano sovranazionale rilevano la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, ratificata con legge 3 marzo 2009, n. 18, e l’art. 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.