Art. 41 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 41 Cost., collocato nel titolo III della parte prima dedicato ai rapporti economici, è la norma cardine della cosiddetta costituzione economica. Essa riconosce la libertà di iniziativa economica privata, cioè la libertà di intraprendere un’attività produttiva, di organizzarla e di stare sul mercato, ma la inserisce in un quadro di limiti e di indirizzi volti a renderla compatibile con i valori personalisti e solidaristici della Costituzione. Il risultato è un modello di economia mista, nel quale mercato e intervento pubblico coesistono.

La disposizione è stata modificata dalla legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, che ha aggiunto la salute e l’ambiente tra i beni che l’iniziativa economica non può danneggiare (secondo comma) e i fini ambientali accanto a quelli sociali tra gli obiettivi di indirizzo e coordinamento (terzo comma). La riforma, approvata insieme alla modifica dell’art. 9 Cost. sulla tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi anche nell’interesse delle future generazioni, ha recepito in Costituzione un bilanciamento che la giurisprudenza costituzionale già praticava.

Contenuto della disposizione

L’articolo si compone di tre commi con funzioni distinte.

• Primo comma: proclama la libertà dell’iniziativa economica privata, che comprende la scelta dell’attività, l’accesso al mercato e l’organizzazione dell’impresa.
• Secondo comma: pone limiti negativi. L’iniziativa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale, clausola generale che consente al legislatore di tutelare interessi collettivi, né in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana.
• Terzo comma: consente un intervento positivo, attribuendo alla legge il compito di determinare programmi e controlli per indirizzare e coordinare a fini sociali e ambientali l’attività economica, sia pubblica sia privata.

I limiti sono assistiti da una riserva di legge relativa: la legge deve fissare criteri e direttive sufficienti a circoscrivere la discrezionalità dell’amministrazione, ma può demandare a fonti secondarie e a provvedimenti amministrativi la disciplina di dettaglio. La libertà di iniziativa riguarda il momento dell’avvio e dello svolgimento dell’impresa; la proprietà dei beni produttivi è invece regolata dall’art. 42 Cost., e la riserva di imprese o categorie di imprese allo Stato dall’art. 43 Cost.

Profili applicativi

Il problema centrale è l’ampiezza del sindacato sulle leggi che limitano l’attività economica. La Corte costituzionale verifica che l’intento legislativo sia riconducibile a un fine di utilità sociale e che i mezzi siano idonei e proporzionati, senza sostituire le proprie valutazioni di politica economica a quelle del legislatore. Sono state così ritenute legittime discipline dei prezzi, autorizzazioni amministrative, divieti di produzione e regole a tutela dei contraenti deboli; sono state invece censurate restrizioni prive di collegamento con l’interesse dichiarato, che si risolvono in mere interferenze nell’attività d’impresa.

Negli ultimi anni il tema più rilevante è quello degli stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale. Il legislatore può consentire la prosecuzione dell’attività produttiva anche in presenza di sequestri penali per salvaguardare occupazione e produzione, ma solo attraverso un bilanciamento ragionevole che non sacrifichi totalmente salute, sicurezza e ambiente e che sia limitato nel tempo. La novella del 2022 rafforza questo controllo, rendendo esplicito che salute e ambiente sono limiti costituzionali diretti all’attività d’impresa.

Nella pratica forense l’art. 41 Cost. viene invocato a sostegno di eccezioni di illegittimità costituzionale contro leggi statali o regionali che introducono oneri, divieti o adempimenti procedurali sproporzionati; la questione ha possibilità di successo soprattutto quando si dimostra l’assenza di un nesso funzionale tra il vincolo imposto e l’interesse pubblico perseguito.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 26 gennaio 1957, n. 29: la libertà di iniziativa economica non è assoluta e trova limite nell’utilità sociale, intesa come conseguimento del bene comune; è legittimo l’obbligo di vendere i medicinali al prezzo prestabilito, posto a tutela della salute pubblica.
• Corte costituzionale, 23 aprile 1965, n. 30: la tutela della parte economicamente più debole di un rapporto contrattuale integra una finalità di utilità sociale, che consente al legislatore di ricondurre a equità rapporti sperequati, anche fissando prezzi minimi.
• Corte costituzionale, 9 marzo 1967, n. 24: la riserva di legge dell’art. 41 Cost. è relativa; è sufficiente che la legge determini scopi, criteri e direttive idonei a delimitare la discrezionalità amministrativa, come nel caso dell’autorizzazione al commercio di sementi subordinata a parere tecnico.
• Corte costituzionale, 22 giugno 1971, n. 137: il sindacato sull’utilità sociale riguarda solo gli aspetti logici, cioè la rilevabilità di un intento legislativo di perseguire quel fine e la generica idoneità dei mezzi, senza estendersi al merito delle scelte di politica economica.
• Corte costituzionale, 9 maggio 2013, n. 85: la prosecuzione per un tempo limitato dell’attività dello stabilimento ILVA di Taranto, pur sotto sequestro, nel rispetto delle prescrizioni dell’autorizzazione integrata ambientale, realizza un bilanciamento non irragionevole tra salute, ambiente, lavoro e iniziativa economica.
• Corte costituzionale, 23 marzo 2018, n. 58: è illegittima la norma che consente di proseguire l’attività di un impianto sequestrato per reati in materia di sicurezza del lavoro sulla base di un piano predisposto unilateralmente dall’impresa, perché l’iniziativa economica non può svolgersi in modo da recare danno alla sicurezza e alla vita dei lavoratori.
• Corte costituzionale, 13 giugno 2024, n. 105: alla luce degli artt. 9, 32 e 41 Cost. come riformati, le misure che consentono la prosecuzione dell’attività di stabilimenti strategici sotto sequestro devono avere una durata massima, individuata in trentasei mesi, entro cui ricondurre l’attività nei limiti di sostenibilità per salute e ambiente.
• Corte costituzionale, 15 dicembre 2016, n. 267: viola l’art. 41 Cost. la legge regionale che impone termini di efficacia non coordinati con la disciplina statale ai provvedimenti in materia di impianti eolici, trattandosi di un vincolo privo di nesso con la tutela ambientale e quindi di una grave interferenza con l’iniziativa dell’imprenditore.

Rapporti con altre norme

L’art. 41 Cost. va letto insieme all’art. 42 Cost. sulla proprietà, all’art. 43 Cost. sulla riserva e sull’espropriazione di imprese di preminente interesse generale e all’art. 44 Cost. sulla proprietà terriera. I limiti del secondo comma richiamano l’art. 32 Cost. sulla salute, l’art. 9 Cost. sull’ambiente e gli artt. 35 e seguenti Cost. sulla tutela del lavoro. La tutela della concorrenza, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. e), Cost., costituisce uno degli strumenti principali di garanzia della libertà di iniziativa; sul piano sovranazionale rilevano l’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea sulla libertà d’impresa e le libertà economiche dei Trattati. Nel codice civile, l’art. 2082 c.c. definisce l’imprenditore e l’art. 2595 c.c. sottopone la concorrenza ai limiti stabiliti dalla legge.