Art. 43 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 43 Cost. appartiene al titolo III della parte prima, dedicato ai rapporti economici, e completa la “costituzione economica” delineata dagli artt. 41 e 42 Cost. Mentre l’art. 41 Cost. proclama la libertà dell’iniziativa economica privata e l’art. 42 Cost. disciplina la proprietà, l’art. 43 Cost. consente alla legge di sottrarre interi settori produttivi al mercato, riservandoli a soggetti pubblici o collettivi. Si tratta della norma che fonda costituzionalmente le nazionalizzazioni e i monopoli legali.

La ratio risiede nell’idea che, dove la concorrenza non esiste o non è possibile, oppure dove sono in gioco bisogni essenziali della collettività, la gestione pubblica o collettiva tuteli meglio l’interesse generale rispetto a un monopolio privato. La norma è però costruita come eccezione alla libertà di iniziativa: la riserva è ammessa solo per categorie qualificate di imprese e solo per fini di utilità generale. Il testo non ha subito modifiche dal 1948; il suo spazio applicativo si è tuttavia ridotto con l’integrazione europea e le politiche di liberalizzazione e privatizzazione avviate dagli anni Novanta.

Contenuto della disposizione

La disposizione individua con precisione gli elementi della riserva:

• lo strumento: la legge, nel rispetto di una riserva di legge che esclude decisioni puramente amministrative sull’an della sottrazione al mercato;
• le modalità: la riserva originaria, che impedisce ai privati di intraprendere l’attività, e il trasferimento di imprese già esistenti, che avviene mediante espropriazione e dietro indennizzo;
• i beneficiari: lo Stato, gli enti pubblici e le comunità di lavoratori o di utenti, elenco che esprime anche un’apertura a forme di gestione collettiva e sociale;
• l’oggetto: imprese o categorie di imprese che si riferiscano a servizi pubblici essenziali, a fonti di energia o a situazioni di monopolio, e che abbiano in ogni caso carattere di preminente interesse generale;
• il fine: l’utilità generale, che deve sorreggere la scelta legislativa e ne costituisce il limite.

I tre presupposti oggettivi sono alternativi, ma il preminente interesse generale deve sempre ricorrere. L’indennizzo, in linea con l’art. 42, terzo comma, Cost., deve essere serio e non simbolico, senza dover necessariamente coincidere con il valore pieno del bene.

Profili applicativi

La principale applicazione storica è la nazionalizzazione dell’industria elettrica con l’istituzione dell’ENEL (legge 6 dicembre 1962, n. 1643), che ha dato luogo a un ampio contenzioso sui fini di utilità generale, sulle esclusioni di talune imprese e sui criteri di indennizzo. La Corte costituzionale ha chiarito che la valutazione dei fini spetta al Parlamento e che il sindacato si arresta alla verifica di vizi di arbitrarietà, illogicità o palese inidoneità dei mezzi.

Il secondo grande terreno è stato il monopolio radiotelevisivo, nel quale l’art. 43 Cost. si è intrecciato con la libertà di manifestazione del pensiero dell’art. 21 Cost. La riserva statale, legittima finché la scarsità delle frequenze rendeva inevitabile un monopolio o un oligopolio, è stata progressivamente ridimensionata quando quel presupposto è venuto meno, prima per la televisione via cavo locale e poi per le trasmissioni via etere in ambito locale. Ne emerge un criterio di fondo: la riserva è legittima solo finché persistono le condizioni che la giustificano, e l’evoluzione tecnica o di mercato può renderla incostituzionale. Oggi la norma va letta insieme al diritto europeo della concorrenza e alla disciplina dei servizi di interesse economico generale, che restringono le ipotesi di diritti esclusivi.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 7 marzo 1964, n. 14: la legge istitutiva dell’ENEL non viola l’art. 43 Cost.; spetta alla Corte verificare l’esistenza dei fini di utilità generale, ma il controllo è limitato ai casi di mancato apprezzamento, di criteri illogici o arbitrari o di mezzi del tutto inidonei, restando riservata al Parlamento la scelta degli interessi da soddisfare e dei sacrifici da imporre.
• Corte costituzionale, 12 luglio 1965, n. 66: l’art. 47 Cost. sulla tutela del risparmio non impedisce di applicare l’art. 43 Cost. a imprese con capitale azionario, purché la legge predisponga garanzie non apparenti per gli azionisti; la commissione amministrativa sui ricorsi per gli indennizzi non è giurisdizione speciale se non vincola il giudice ordinario.
• Corte costituzionale, 8 luglio 1969, n. 115: nelle espropriazioni di vasta portata, come il trasferimento delle imprese elettriche, il legislatore può adottare criteri generali e oggettivi di indennizzo; l’indennizzo deve essere congruo ed effettivo, non meramente simbolico, ma non deve reintegrare completamente il patrimonio dell’espropriato.
• Corte costituzionale, 13 luglio 1960, n. 59: la radiotelevisione, per la limitatezza dei canali, tende naturalmente al monopolio o all’oligopolio e può essere riservata allo Stato ai sensi dell’art. 43 Cost.; lo Stato monopolista deve però garantire con legge, in modo imparziale, la possibilità di accesso al mezzo.
• Corte costituzionale, 10 luglio 1974, n. 225: il monopolio statale della radiodiffusione via etere trova fondamento nell’art. 43 Cost., anche come servizio pubblico essenziale, ma è legittimo solo se accompagnato da una disciplina che assicuri imparzialità, pluralismo, controllo parlamentare e accesso; la riserva non si estende ai ripetitori di emittenti estere.
• Corte costituzionale, 10 luglio 1974, n. 226: per le reti televisive via cavo locali mancano i presupposti della riserva, poiché non vi è rischio di monopolio o oligopolio né un’utilità generale tale da comprimere le libertà degli artt. 21 e 41 Cost.; resta ammissibile un regime di autorizzazione vincolata.
• Corte costituzionale, 28 luglio 1976, n. 202: il monopolio resta legittimo per le trasmissioni nazionali, ma non può estendersi alle trasmissioni via etere di portata locale quando la disponibilità di frequenze consente l’iniziativa privata senza pericolo di concentrazioni; spetta al legislatore disciplinare l’autorizzazione, che ha carattere vincolato.
• Corte costituzionale, 3 agosto 1976, n. 209: la riserva statale della distribuzione e vendita dei tabacchi è compatibile con gli artt. 41 e 43 Cost., perché persegue fini complessi di gettito, salute pubblica e occupazione, e la sua permanenza transitoria è giustificata nella fase di passaggio alla liberalizzazione imposta dal diritto comunitario.

Rapporti con altre norme

L’art. 43 Cost. si coordina anzitutto con l’art. 41 Cost., di cui costituisce il limite più incisivo, e con l’art. 42 Cost., che regola espropriazione e indennizzo. L’art. 47 Cost. sulla tutela del risparmio incide sul trattamento degli azionisti delle imprese trasferite, mentre l’art. 21 Cost. condiziona le riserve nei settori dell’informazione. L’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. attribuisce allo Stato la tutela della concorrenza, e l’art. 117, primo comma, Cost. impone il rispetto del diritto dell’Unione europea, in particolare degli artt. 102 e 106 TFUE sui diritti esclusivi e sui servizi di interesse economico generale. Sul piano civilistico rilevano gli artt. 2597 c.c., sull’obbligo di contrarre del monopolista legale, e 834 c.c., sull’espropriazione per pubblico interesse.