Art. 9 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 9 Cost. collega lo sviluppo della persona, affermato dagli artt. 2 e 3 Cost., alla dimensione culturale e territoriale della comunità nazionale. Nella sua formulazione originaria la norma affidava alla Repubblica, intesa come l’insieme dello Stato e degli enti territoriali, due compiti: promuovere la cultura e la ricerca scientifica e tecnica e tutelare il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. È una delle prime costituzioni europee a elevare il paesaggio a valore costituzionale.

La legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, ha aggiunto il terzo comma, che impone di tutelare l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni, e riserva alla legge dello Stato la disciplina dei modi e delle forme di tutela degli animali. La stessa legge ha modificato l’art. 41 Cost., inserendo salute e ambiente tra i limiti dell’iniziativa economica privata e tra i fini cui essa può essere indirizzata. È la prima revisione che ha toccato i principi fondamentali. La Corte costituzionale ha chiarito che la riforma ha reso esplicito un mandato di tutela ambientale già desumibile in via interpretativa dagli artt. 9 e 32 Cost., senza alterare il nucleo dei principi supremi.

Contenuto della disposizione

• Promozione della cultura e della ricerca (primo comma): la Repubblica deve favorire, anche con interventi finanziari e organizzativi, la crescita culturale dei consociati e il progresso scientifico. La norma va letta insieme all’art. 33 Cost., che garantisce la libertà dell’arte e della scienza: la promozione pubblica non può tradursi in indirizzo o controllo dei contenuti.
• Tutela del paesaggio (secondo comma): il paesaggio non è solo bellezza naturale, ma la forma del territorio quale risulta dall’interazione tra natura e opera umana. La giurisprudenza lo qualifica valore primario e assoluto, prevalente sugli interessi urbanistici ed economici.
• Tutela del patrimonio storico e artistico (secondo comma): riguarda i beni che costituiscono testimonianza materiale della civiltà, oggi disciplinati dal Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42).
• Tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi (terzo comma): l’ambiente è inteso come bene unitario, distinto dal paesaggio e dalla salute pur se ad essi connesso; il riferimento alle future generazioni introduce una prospettiva di responsabilità intergenerazionale che orienta le scelte del legislatore sul lungo periodo.
• Tutela degli animali (terzo comma, secondo periodo): la riserva di legge statale riconosce gli animali come oggetto autonomo di protezione costituzionale.

La distribuzione delle competenze è definita dall’art. 117 Cost.: allo Stato spetta in via esclusiva la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali (secondo comma, lett. s), mentre la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e il governo del territorio sono materie di legislazione concorrente.

Profili applicativi

Il contenzioso più frequente riguarda le leggi regionali in materia urbanistica, edilizia e turistica che introducono deroghe ai vincoli paesaggistici: piani casa, recupero dei sottotetti, strutture amovibili in aree costiere, condoni. La Corte costituzionale le censura quando abbassano lo standard di tutela fissato dallo Stato, che funge da soglia minima inderogabile; le Regioni possono invece elevare il livello di protezione nell’esercizio delle proprie competenze.

Per il privato il principio si traduce soprattutto nella necessità dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, atto autonomo e presupposto rispetto al titolo edilizio. Errore ricorrente è ritenere che una legge regionale o un regolamento comunale possano dichiarare irrilevanti sotto il profilo paesaggistico categorie di opere: solo la legge statale può prevedere esenzioni e semplificazioni.

Dopo la riforma del 2022 l’ambiente è parametro autonomo anche nel bilanciamento con l’iniziativa economica: le norme che consentono la prosecuzione di attività produttive inquinanti devono rispettare criteri di proporzionalità e di temporaneità, senza sacrificare in modo irragionevole salute e ambiente.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 9 marzo 1990, n. 118: l’art. 9 Cost. impegna la Repubblica a promuovere la cultura e a tutelare i beni che ne sono testimonianza materiale, assicurandone il godimento alla collettività; il vincolo può riguardare il bene, non l’attività culturale in sé, che resta libera ai sensi degli artt. 2, 9 e 33 Cost.
• Corte costituzionale, 13 gennaio 2004, n. 9: la riserva allo Stato della tutela dei beni culturali risponde alla natura unitaria del patrimonio storico-artistico italiano, da considerare come un tutt’uno; la valorizzazione è invece affidata alla legislazione concorrente, con forme di intesa e coordinamento con le Regioni.
• Corte costituzionale, 27 giugno 2008, n. 232: la tutela ambientale e paesaggistica ha per oggetto un bene complesso e unitario, valore primario e assoluto riservato alla competenza esclusiva statale; è illegittima la legge regionale che consente il mantenimento annuale di strutture balneari in deroga ai vincoli paesaggistici.
• Corte costituzionale, 29 gennaio 2016, n. 11: il piano paesaggistico prevale sugli strumenti urbanistici e la legge regionale non può consentire interventi edilizi, come il recupero dei sottotetti, in deroga alle sue prescrizioni, perché degraderebbe il paesaggio da valore unitario a mera esigenza urbanistica.
• Corte costituzionale, 29 novembre 2017, n. 246: spetta alla sola legislazione statale stabilire presupposti, esenzioni e semplificazioni dell’autorizzazione paesaggistica; è illegittima la norma regionale che dichiara irrilevanti sotto il profilo paesaggistico le installazioni mobili collocate nei campeggi.
• Corte costituzionale, 28 ottobre 2021, n. 201: la tutela paesaggistica limita le competenze regionali in materia di governo del territorio e di valorizzazione; la sua attuazione richiede una concertazione necessaria tra Stato e Regione, con la partecipazione degli organi ministeriali all’adeguamento degli strumenti urbanistici al piano paesaggistico.
• Corte costituzionale, 13 giugno 2024, n. 105: la riforma del 2022 ha consacrato nel testo costituzionale la tutela dell’ambiente come bene unitario, autonomo rispetto a paesaggio e salute, vincolando tutte le pubbliche autorità alla sua difesa; è illegittima, per violazione degli artt. 9, 32 e 41 Cost., la norma che consente senza limite temporale la prosecuzione dell’attività di stabilimenti strategici sottoposti a sequestro.
• Corte costituzionale, 24 luglio 2025, n. 125: le modifiche introdotte all’art. 9 Cost. dalla legge costituzionale n. 1 del 2022 hanno esplicitato principi già esistenti senza incidere sul numero e sull’essenza dei principi supremi; permane l’interesse nazionale alla conservazione ambientale che giustifica, in via transitoria, i poteri di iniziativa d’ufficio del commissario per la liquidazione degli usi civici.

Rapporti con altre norme

L’art. 9 Cost. si integra con l’art. 32 Cost., che tutela la salute, formando con esso il fondamento del diritto a un ambiente salubre, e con l’art. 41 Cost., che dopo il 2022 subordina l’iniziativa economica al rispetto di salute e ambiente. L’art. 33 Cost. garantisce la libertà dell’arte e della scienza; l’art. 42 Cost. consente di conformare la proprietà privata alla funzione sociale, base dei vincoli paesaggistici e culturali. L’art. 117, secondo comma, lett. s), e terzo comma, Cost. ripartisce le competenze tra Stato e Regioni, mentre l’art. 118, terzo comma, Cost. impone forme di intesa e coordinamento nella tutela dei beni culturali. Sul piano legislativo, il d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) e il d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell’ambiente) danno attuazione ai principi della norma, presidiati anche dai delitti contro l’ambiente previsti dagli artt. 452-bis e seguenti c.p.