Art. 5 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 5 Cost. appartiene ai principi fondamentali e definisce la forma dello Stato sotto il profilo territoriale. La disposizione tiene insieme due esigenze apparentemente opposte: l’unità e indivisibilità della Repubblica e il riconoscimento delle autonomie locali. L’ordinamento delineato dal Costituente non è né uno Stato accentrato di tipo ottocentesco né uno Stato federale, ma uno Stato regionale, nel quale le comunità territoriali sono titolari di una propria sfera di autogoverno all’interno di una cornice unitaria.

Il verbo “riconosce” esprime l’idea che le autonomie preesistono alla Repubblica, che non le crea ma le accoglie; il verbo “promuove” impone ai pubblici poteri un compito attivo di valorizzazione. L’articolo non è mai stato modificato, ma il suo significato si è arricchito con la riforma del titolo V della parte seconda (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che ha collocato Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato sullo stesso piano quali elementi costitutivi della Repubblica (art. 114 Cost.) e ha introdotto il principio di sussidiarietà nell’allocazione delle funzioni amministrative (art. 118 Cost.).

Contenuto della disposizione

La norma contiene tre precetti distinti.

• Unità e indivisibilità: la Repubblica è un unico soggetto sovrano. Ne discende l’esclusione di qualsiasi ipotesi di secessione e l’esclusiva soggettività internazionale dello Stato, sicché le Regioni non possono assumere iniziative di politica estera al di fuori delle forme di coordinamento previste dalla legge.
• Riconoscimento e promozione delle autonomie locali: gli enti territoriali dispongono di autonomia politica, normativa, amministrativa e finanziaria, nei limiti fissati dalla Costituzione. L’autonomia, tuttavia, non è sovranità e non comporta una riserva intangibile di funzioni a favore di ciascun ente.
• Decentramento amministrativo: lo Stato deve organizzare i propri servizi distribuendo le funzioni tra organi periferici, mentre la legislazione deve adeguare principi e metodi alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.

Dall’art. 5 Cost., letto insieme all’art. 120 Cost., la giurisprudenza costituzionale ha ricavato il principio di leale collaborazione, che impone a Stato ed enti territoriali di cooperare quando le rispettive competenze si intrecciano, tipicamente attraverso intese e pareri nel sistema delle Conferenze.

Profili applicativi

Nel contenzioso costituzionale l’art. 5 Cost. è invocato soprattutto nei giudizi tra Stato e Regioni. Il caso più frequente riguarda il riparto di fondi statali vincolati in materie di competenza regionale: la legge statale deve allora prevedere un adeguato coinvolgimento delle Regioni, di norma mediante intesa in Conferenza. Occorre però tenere presente che la leale collaborazione vincola l’attività amministrativa e attuativa, non l’esercizio della funzione legislativa, sicché non può essere invocata per censurare la mancata partecipazione delle Regioni al procedimento di formazione della legge.

Il principio di unità opera come limite invalicabile per le iniziative regionali: sono illegittimi i referendum consultivi su materie di esclusiva spettanza statale, come la politica estera o la difesa, e a maggior ragione quelli che prospettano l’indipendenza di una Regione. È invece ammesso il referendum consultivo regionale sulla richiesta di forme di autonomia differenziata ai sensi dell’art. 116 Cost., poiché si colloca all’interno del disegno costituzionale.

Quanto agli enti locali, la garanzia costituzionale ne tutela l’esistenza e il nucleo dell’autonomia, ma consente al legislatore di riorganizzarne funzioni e assetti, come avvenuto con la legge 7 aprile 2014, n. 56 su Città metropolitane e Province, purché con lo strumento normativo adeguato e assicurando la corrispondenza tra funzioni e risorse.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 25 giugno 2015, n. 118: l’unità della Repubblica è sottratta perfino alla revisione costituzionale; pluralismo e autonomia non consentono alle Regioni di qualificarsi come sovrane né giustificano consultazioni, anche solo consultive, su prospettive di secessione, mentre è legittimo il quesito sull’attribuzione di ulteriori forme di autonomia.
• Corte costituzionale, 28 giugno 1985, n. 187: l’indivisibilità della Repubblica postula l’esclusiva soggettività internazionale dello Stato; la Regione non può stipulare accordi con enti di Stati esteri al di fuori di qualunque coordinamento con le scelte statali di politica internazionale.
• Corte costituzionale, 18 maggio 1989, n. 256: la politica internazionale e la difesa militare attengono a un interesse unitario e indivisibile dello Stato e non possono essere oggetto di referendum consultivi regionali, che per la loro valenza politica potrebbero condizionare scelte riservate agli organi centrali.
• Corte costituzionale, 1 ottobre 2003, n. 303: le istanze di unificazione, che trovano fondamento nella proclamazione di unità e indivisibilità della Repubblica, giustificano a determinate condizioni la cosiddetta chiamata in sussidiarietà, cioè l’attrazione allo Stato di funzioni amministrative e della relativa disciplina legislativa.
• Corte costituzionale, 19 luglio 2013, n. 220: la trasformazione radicale dell’ordinamento delle Province, ente territoriale garantito dalla Costituzione, non può essere realizzata con decreto-legge, strumento inidoneo a introdurre riforme ordinamentali di sistema.
• Corte costituzionale, 26 marzo 2015, n. 50: il modello di governo di secondo grado delle Città metropolitane introdotto dalla legge n. 56 del 2014 supera il vaglio di costituzionalità, poiché la sovranità popolare non può essere identificata con la partecipazione diretta degli elettori alla formazione degli organi di ciascun ente territoriale.
• Corte costituzionale, 16 settembre 2016, n. 211: quando lo Stato ripartisce risorse in materie di competenza regionale residuale, il principio di leale collaborazione ricavato dagli artt. 5 e 120 Cost. esige l’intesa con la Conferenza Stato-Regioni e non un semplice parere.
• Corte costituzionale, 23 luglio 2013, n. 229: il principio di leale collaborazione non può essere invocato con riguardo alla funzione legislativa, il cui esercizio non è soggetto alle procedure di raccordo tra Stato e Regioni.

Rapporti con altre norme

L’art. 5 Cost. trova sviluppo nel titolo V della parte seconda: l’art. 114 Cost. elenca gli enti costitutivi della Repubblica, l’art. 116 Cost. disciplina le Regioni speciali e l’autonomia differenziata, l’art. 117 Cost. ripartisce la potestà legislativa, l’art. 118 Cost. alloca le funzioni amministrative secondo sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, l’art. 119 Cost. garantisce l’autonomia finanziaria e l’art. 120 Cost. disciplina il potere sostitutivo e la leale collaborazione. L’unità della Repubblica si collega all’art. 1 Cost., che attribuisce la sovranità al popolo nella sua interezza, e all’art. 139 Cost., che sottrae la forma repubblicana alla revisione. Il decentramento amministrativo si raccorda con il principio di buon andamento dell’art. 97 Cost.; sul piano internazionale rileva la Carta europea dell’autonomia locale.