Art. 11 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 11 Cost. chiude il gruppo dei principi fondamentali dedicati alla collocazione dell’Italia nella comunità internazionale, accanto all’art. 10 Cost., che regola l’adattamento al diritto internazionale generale e la condizione dello straniero. La disposizione nasce dall’esperienza del secondo conflitto mondiale e dalla scelta dei Costituenti di rompere con la politica di potenza del regime fascista: la pace diventa un valore costituzionale e la cooperazione tra gli Stati lo strumento per garantirla.

Il testo non ha mai subito modifiche. La sua portata si è tuttavia ampliata ben oltre l’intenzione originaria, che guardava soprattutto all’adesione alle Nazioni Unite: la clausola sulle limitazioni di sovranità è divenuta il fondamento costituzionale della partecipazione dell’Italia alle Comunità europee e poi all’Unione europea, sulla quale si è costruito l’intero sistema dei rapporti tra diritto interno e diritto sovranazionale. Con la riforma del titolo V (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) l’art. 117, primo comma, Cost. ha esplicitato il vincolo del legislatore statale e regionale al rispetto dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali, senza però sostituire l’art. 11 Cost. come base del primato del diritto dell’Unione.

Contenuto della disposizione

La norma si compone di tre enunciati, legati da un medesimo fine.

• Il ripudio della guerra: l’Italia rifiuta la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo per risolvere le controversie internazionali. Il termine “ripudia” esprime una condanna più netta di una semplice rinuncia. Resta consentita la guerra difensiva, che l’art. 52 Cost. presuppone quando qualifica la difesa della Patria come sacro dovere del cittadino, e che gli artt. 78 e 87 Cost. disciplinano nel procedimento di deliberazione e dichiarazione dello stato di guerra. È discussa in dottrina la compatibilità con la norma delle missioni militari multinazionali, generalmente ricondotte alla partecipazione a sistemi di sicurezza collettiva.
• Le limitazioni di sovranità: l’Italia consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie a un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni. La clausola autorizza il trasferimento di poteri normativi, amministrativi e giurisdizionali a organizzazioni sovranazionali mediante una legge ordinaria di esecuzione dei trattati, senza bisogno del procedimento di revisione dell’art. 138 Cost. La condizione di parità esclude cessioni unilaterali o imposte.
• La promozione delle organizzazioni internazionali: la Repubblica promuove e favorisce le organizzazioni rivolte alla pace e alla giustizia, con un impegno attivo che orienta la politica estera.

Le limitazioni non sono illimitate. Il diritto dell’Unione prevale anche sulle norme costituzionali, ma incontra i cosiddetti controlimiti: i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e i diritti inalienabili della persona, il cui rispetto è verificato in via esclusiva dalla Corte costituzionale.

Profili applicativi

Il rilievo pratico maggiore riguarda il giudice comune che si trovi davanti a una legge interna contrastante con il diritto dell’Unione. Il percorso, consolidato a partire dalla sentenza n. 170/1984, si articola così:

• tentare anzitutto l’interpretazione conforme, cioè la lettura della norma interna compatibile con il diritto europeo;
• se il contrasto è insanabile e la norma europea ha effetto diretto (è chiara, precisa e incondizionata), il giudice non applica la norma interna, senza sollevare questione di legittimità costituzionale, eventualmente previo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE;
• se la norma europea è priva di effetto diretto, il giudice deve sollevare questione di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., integrati dalla norma europea che funge da parametro interposto;
• quando la legge interna lede diritti tutelati tanto dalla Costituzione quanto dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, il giudice può scegliere di investire la Corte costituzionale, ferma la possibilità di rinvio pregiudiziale e di non applicazione.

Errore frequente è sollevare la questione di costituzionalità quando la norma europea è direttamente applicabile: la questione è inammissibile per difetto di rilevanza, poiché la norma interna non deve essere applicata nel giudizio. Altro errore è estendere l’art. 11 Cost. alla CEDU, che non dà luogo a limitazioni di sovranità e opera soltanto attraverso l’art. 117, primo comma, Cost.: il contrasto con la Convenzione impone la questione di legittimità costituzionale, non la disapplicazione.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 13 luglio 2007, n. 284: in forza dell’art. 11 Cost. le norme comunitarie con efficacia diretta impediscono al giudice comune di applicare le norme interne contrastanti quando il conflitto sia certo; la non applicazione cede solo davanti ai principi fondamentali e ai diritti inalienabili della persona, il cui controllo spetta unicamente alla Corte costituzionale. L’esistenza di un diritto vivente interno contrario non trasforma la questione di compatibilità europea in questione di costituzionalità.
• Corte costituzionale, 24 giugno 2010, n. 227: l’art. 11 Cost. è il sicuro fondamento del primato del diritto europeo; se la norma dell’Unione, come una decisione quadro, è priva di effetto diretto e il contrasto non è superabile in via interpretativa, il giudice deve sollevare questione di costituzionalità per violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. (nel caso, sulla disciplina del mandato d’arresto europeo).
• Corte costituzionale, 11 marzo 2011, n. 80: la qualificazione dei diritti CEDU come principi generali del diritto dell’Unione non rende applicabile l’art. 11 Cost. alla Convenzione né attribuisce al giudice comune il potere di non applicare le norme interne con essa contrastanti; la Carta di Nizza, inoltre, opera solo nelle fattispecie disciplinate dal diritto dell’Unione.
• Corte costituzionale, ord. 18 luglio 2013, n. 207: in presenza di dubbi sull’interpretazione della norma europea priva di effetto diretto che integra i parametri degli artt. 11 e 117 Cost., la Corte costituzionale, quale giurisdizione nazionale ai sensi dell’art. 267 TFUE anche nei giudizi in via incidentale, rimette la questione pregiudiziale alla Corte di giustizia.
• Corte costituzionale, 22 ottobre 2014, n. 238: neppure le norme internazionali consuetudinarie possono violare gli elementi identificativi dell’ordinamento costituzionale; l’immunità degli Stati esteri dalla giurisdizione civile non si estende alle azioni risarcitorie per crimini di guerra e contro l’umanità, e la legge di esecuzione della Carta delle Nazioni Unite è illegittima nella parte in cui obbliga il giudice a negare la propria giurisdizione in tali casi.
• Corte costituzionale, 11 marzo 2022, n. 67: la Corte di giustizia è l’interprete esclusivo del diritto dell’Unione e le sue pronunce pregiudiziali vincolano il giudice; le direttive che impongono la parità di trattamento dei cittadini di Paesi terzi nelle prestazioni sociali hanno effetto diretto, sicché la questione di costituzionalità sollevata in luogo della non applicazione è inammissibile.
• Corte costituzionale, 26 luglio 2022, n. 198: quando la legge interna incide su diritti protetti sia dalla Costituzione sia dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, la Corte può esaminare nel merito la questione sollevata anche in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., fermo il potere del giudice comune di effettuare il rinvio pregiudiziale e, ricorrendone i presupposti, di non applicare la norma nazionale.
• Corte costituzionale, 22 dicembre 2022, n. 263: il dovere di rispettare i vincoli europei comprende le sentenze interpretative della Corte di giustizia, che hanno efficacia dichiarativa e retroattiva; in virtù degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., la Corte costituzionale dichiara illegittima la norma interna contrastante con una direttiva così come interpretata in sede pregiudiziale.

Rapporti con altre norme

L’art. 10 Cost. disciplina l’adattamento automatico al diritto internazionale generale, mentre l’art. 11 Cost. legittima l’adesione a ordinamenti sovranazionali; entrambi incontrano il limite dei principi supremi. L’art. 117, primo comma, Cost. vincola la legislazione statale e regionale al diritto dell’Unione e agli obblighi internazionali, ed è la sola via di ingresso della CEDU come parametro interposto. L’art. 80 Cost. richiede la legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati di natura politica, mentre gli artt. 52, 78 e 87 Cost. regolano difesa e stato di guerra. Il rapporto con le Nazioni Unite e con l’Unione europea trova riscontro nell’art. 6 del Trattato sull’Unione europea, che rinvia alla Carta dei diritti fondamentali e alle tradizioni costituzionali comuni, e nell’art. 267 TFUE sul rinvio pregiudiziale. La legge 24 dicembre 2012, n. 234, regola infine la partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa europea.