Art. 10 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 10 Cost. si colloca tra i principi fondamentali e disciplina l’apertura dell’ordinamento italiano verso la comunità internazionale. La disposizione riunisce due profili distinti ma connessi: il rapporto tra diritto interno e diritto internazionale generale (primo comma) e la condizione giuridica dello straniero, con le garanzie dell’asilo e del divieto di estradizione per reati politici (commi secondo, terzo e quarto). L’interesse tutelato è duplice: da un lato la coerenza dell’ordinamento con le regole condivise dalla comunità degli Stati, dall’altro la protezione della persona straniera, in particolare di chi è privato nel proprio paese delle libertà democratiche.

Il testo non ha subito modifiche testuali. La legge costituzionale 21 giugno 1967, n. 1 ha tuttavia stabilito che il divieto di estradizione per reati politici, sancito dall’ultimo comma, non si applica ai delitti di genocidio.

Contenuto della disposizione

Il primo comma introduce il cosiddetto adattamento automatico: l’ordinamento si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, cioè alle consuetudini internazionali, che entrano nel sistema interno senza bisogno di un atto di recepimento e assumono rango costituzionale. Ne restano escluse le norme pattizie (trattati e convenzioni), che trovano ingresso con l’ordine di esecuzione e la cui forza nel sistema delle fonti dipende oggi soprattutto dall’art. 117, primo comma, Cost. e, per l’Unione europea, dall’art. 11 Cost.

Il meccanismo incontra un limite invalicabile nei cosiddetti controlimiti, ossia nei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e nei diritti inviolabili della persona: una consuetudine internazionale che vi contrasti non entra nell’ordinamento, nella parte in cui determinerebbe la lesione.

Il secondo comma pone una riserva di legge rinforzata: la condizione dello straniero è regolata dalla legge, che deve però conformarsi alle norme e ai trattati internazionali. Il terzo comma riconosce il diritto d’asilo allo straniero al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione, secondo le condizioni stabilite dalla legge. Il quarto comma vieta l’estradizione dello straniero per reati politici, con l’eccezione del genocidio.

Profili applicativi

Nella pratica, il primo comma viene in rilievo soprattutto in tema di immunità dalla giurisdizione: immunità degli Stati esteri per gli atti compiuti nell’esercizio della sovranità e immunità degli agenti diplomatici. Il giudice comune, chiamato a decidere una controversia nei confronti di uno Stato estero, deve verificare se la consuetudine internazionale invocata esista e se la sua applicazione sia compatibile con i controlimiti; in caso di dubbio sulla legittimità costituzionale della norma consuetudinaria, come recepita, può sollevare questione davanti alla Corte costituzionale.

Errore frequente è invocare l’art. 10, primo comma, Cost. per far valere il contrasto con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo o con altri trattati: il parametro corretto, per le norme pattizie, è l’art. 117, primo comma, Cost., salvo che la disposizione convenzionale sia meramente ricognitiva di una consuetudine generale.

Quanto all’asilo, nel contenzioso sulla protezione internazionale è ricorrente la richiesta di un autonomo “asilo costituzionale”. La giurisprudenza di legittimità ritiene però che il diritto previsto dal terzo comma sia interamente attuato dalla legislazione ordinaria, sicché la domanda va proposta e decisa secondo i presupposti delle forme di protezione previste dalla legge (status di rifugiato, protezione sussidiaria e, per le domande soggette al regime previgente, protezione umanitaria). Resta in capo al richiedente l’onere di allegare in modo circostanziato i fatti posti a fondamento della domanda.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 18 giugno 1979, n. 48: l’immunità degli agenti diplomatici dalla giurisdizione civile è norma internazionale generalmente riconosciuta, recepita in via automatica; essa non contrasta con il diritto di difesa per il principio di specialità, ma il meccanismo di adeguamento non può in alcun caso consentire la violazione dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale.
• Corte costituzionale, 22 ottobre 2014, n. 238: anche le consuetudini internazionali, anteriori o successive alla Costituzione, sono soggette al limite dei principi fondamentali e dei diritti inviolabili; la norma sull’immunità degli Stati non entra nell’ordinamento nella parte in cui impedirebbe l’azione risarcitoria per crimini di guerra e contro l’umanità, lesivi di diritti inviolabili della persona.
• Corte costituzionale, 21 luglio 2023, n. 159: l’immunità ristretta degli Stati dalla giurisdizione esecutiva opera diversamente da quella cognitiva, perché non esclude la giurisdizione ma sottrae all’espropriazione i beni a destinazione pubblicistica; è legittima l’estinzione delle procedure esecutive contro la Germania compensata dall’accesso a un fondo che assicura l’integrale pagamento dei crediti risarcitori.
• Corte costituzionale, 26 giugno 1969, n. 104: l’art. 10 Cost. si riferisce alle sole norme consuetudinarie e non ai singoli impegni pattizi, come la Convenzione europea dei diritti dell’uomo; il principio di eguaglianza si estende agli stranieri quanto ai diritti inviolabili, ma il legislatore può razionalmente valorizzare le differenze di fatto tra cittadino e straniero.
• Corte costituzionale, 24 febbraio 1994, n. 62: solo il cittadino gode di una posizione di libertà quanto all’ingresso e alla permanenza nel territorio; per lo straniero la disciplina spetta al legislatore, chiamato a ponderare sicurezza, ordine pubblico, vincoli internazionali e politica migratoria, con il limite della manifesta irragionevolezza.
• Cassazione civile, sez. I, ord. 19 maggio 2020, n. 9183: il diritto d’asilo dell’art. 10, terzo comma, Cost. è interamente attuato e regolato dalle discipline dello status di rifugiato, della protezione sussidiaria e della protezione umanitaria, senza margine per una diretta applicazione residuale del precetto costituzionale.
• Cassazione civile, sez. I, ord. 12 luglio 2023, n. 19871: è manifestamente infondata la censura con cui si lamenta l’omessa pronuncia su un permesso “costituzionale” per motivi umanitari, poiché la norma costituzionale non consente forme di tutela ulteriori rispetto a quelle previste dalla legislazione di attuazione.

Rapporti con altre norme

L’art. 10 Cost. va letto insieme all’art. 11 Cost., che consente limitazioni di sovranità in favore di organizzazioni internazionali, e all’art. 117, primo comma, Cost., che vincola il legislatore al rispetto degli obblighi internazionali pattizi. I controlimiti si fondano sugli artt. 2 e 24 Cost., che tutelano i diritti inviolabili e il diritto di agire in giudizio. Per i rapporti con la Chiesa cattolica opera la disciplina speciale dell’art. 7 Cost. Il divieto di estradizione per reati politici trova un parallelo nell’art. 26 Cost., riferito al cittadino. La condizione dello straniero è disciplinata in attuazione del secondo comma dal d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (testo unico sull’immigrazione), mentre la protezione internazionale è regolata dal d.lgs. 19 novembre 2007, n. 251 e dal d.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25. Il trattenimento dello straniero, incidendo sulla libertà personale, resta soggetto alle garanzie dell’art. 13 Cost.