Art. 77 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 77 Cost. chiude la sezione dedicata alla formazione delle leggi e disciplina gli atti con forza di legge che il Governo può adottare in via autonoma, cioè senza una previa legge di delegazione. Il primo comma ribadisce, in negativo, il principio già desumibile dagli artt. 70 e 76 Cost.: la funzione legislativa spetta alle Camere e il Governo non può esercitarla senza delega. Il secondo e il terzo comma introducono l’unica eccezione, il decreto-legge, strumento riservato ai casi straordinari di necessità e urgenza.

La ratio è di bilanciamento. Da un lato l’ordinamento deve poter reagire con immediatezza a situazioni che non tollerano i tempi del procedimento legislativo ordinario; dall’altro la centralità del Parlamento va preservata, sicché l’atto governativo nasce provvisorio e destinato a cadere, con effetto retroattivo, se le Camere non lo fanno proprio entro sessanta giorni. La disciplina costituzionale è integrata dall’art. 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400, che esclude il ricorso al decreto-legge in alcune materie (costituzionale ed elettorale, delegazione legislativa, approvazione di bilanci), vieta di rinnovare le disposizioni di decreti non convertiti e prescrive che il contenuto sia specifico, omogeneo e corrispondente al titolo. L’articolo non ha subito modifiche testuali dall’entrata in vigore della Costituzione.

Contenuto della disposizione

Il decreto-legge presuppone anzitutto un caso straordinario di necessità e urgenza, valutato dal Governo sotto la propria responsabilità politica. Sul piano formale è deliberato dal Consiglio dei ministri ed emanato dal Presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 87 Cost., con l’indicazione nel preambolo delle circostanze che ne giustificano l’adozione.

• Presentazione: il giorno stesso dell’adozione il decreto va presentato alle Camere per la conversione; se sono sciolte, esse sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni.
• Termine: la conversione deve intervenire entro sessanta giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale; il termine è perentorio e non prorogabile.
• Effetti della mancata conversione: il decreto perde efficacia ex tunc, cioè sin dall’inizio, come se non fosse mai esistito.
• Legge di sanatoria: le Camere possono regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto decaduto, facendone salvi in tutto o in parte gli effetti.

La legge di conversione è una fonte a competenza tipica: approvata con un procedimento accelerato, può emendare il decreto solo con disposizioni collegate per materia o per finalità al testo originario. Gli emendamenti introdotti in sede di conversione hanno efficacia, di regola, dal giorno successivo alla pubblicazione della legge.

Profili applicativi

Il contenzioso costituzionale sull’art. 77 Cost. ruota intorno a tre vizi tipici. Il primo è l’evidente mancanza dei presupposti di necessità e urgenza: il sindacato della Corte è limitato ai casi manifesti, perché la valutazione spetta in prima battuta al Governo e alle Camere, ma il vizio non è sanato dalla conversione. Il secondo è il difetto di omogeneità, che può affliggere sia il decreto originario (norme estranee alla sua finalità) sia la legge di conversione (emendamenti intrusi). Il terzo è la reiterazione di decreti non convertiti senza nuovi presupposti.

Per l’operatore, la questione si pone spesso nel giudizio comune: chi intenda contestare una disposizione introdotta per decreto-legge deve verificare se essa fosse presente nel testo originario o sia stata aggiunta in sede di conversione, perché il parametro di riferimento cambia. Nel primo caso rileva la carenza dei presupposti, desumibile anche da indici come il preambolo, il titolo e la coerenza con la trama del provvedimento; nel secondo rileva soltanto l’estraneità rispetto all’oggetto o alla finalità del decreto. Quanto ai decreti decaduti, occorre accertare se una legge successiva ne abbia fatto salvi gli effetti e per quale periodo.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 25 luglio 2024, n. 146: l’omogeneità del decreto-legge è un indice della sussistenza dei presupposti; una disposizione di dettaglio estranea alle finalità del provvedimento, priva di correlazione con il caso straordinario indicato nel preambolo, rivela l’evidente carenza di necessità e urgenza e determina l’illegittimità della norma per violazione dell’art. 77 Cost.
• Corte costituzionale, 13 luglio 2020, n. 149: la conversione in legge non ha efficacia sanante dei vizi del decreto, poiché l’evidente mancanza dei presupposti costituisce vizio di legittimità del decreto-legge e, insieme, vizio in procedendo della legge di conversione.
• Corte costituzionale, 24 gennaio 2017, n. 16: la straordinaria necessità e urgenza non esige che tutte le misure siano di immediata applicazione, potendo fondarsi sull’esigenza di provvedere subito anche quando il risultato sia in parte differito; un decreto a contenuto plurimo resta legittimo se le sue parti sono accomunate da uno scopo unitario.
• Corte costituzionale, 16 febbraio 2012, n. 22: anche i decreti cosiddetti “milleproroghe”, pur eterogenei per materia, devono rispondere a una ratio unitaria; la legge di conversione non può introdurre discipline a regime del tutto estranee, perché ciò costituisce un uso improprio del potere di conversione attribuito al Parlamento.
• Corte costituzionale, 9 dicembre 2022, n. 245: il decreto-legge è a emendabilità limitata; il vizio della legge di conversione sussiste solo quando le norme aggiunte siano palesemente estranee o intruse, tali da interrompere ogni nesso con il contenuto o la finalità del decreto originario.
• Corte costituzionale, 29 dicembre 2025, n. 205: per le disposizioni inserite in sede di conversione la violazione dell’art. 77 Cost. non può derivare dalla mancanza dei presupposti di necessità e urgenza, ma unicamente dal difetto di omogeneità rispetto al decreto originario.
• Corte costituzionale, 24 ottobre 1996, n. 360: è illegittimo il decreto che riproduca, senza nuovi e sopravvenuti presupposti, il contenuto di un decreto non convertito, perché la reiterazione aggira il termine di sessanta giorni, svaluta il carattere straordinario dei presupposti, altera gli equilibri della forma di governo e compromette la certezza del diritto.
• Corte costituzionale, ord. 29 dicembre 2000, n. 582: il potere delle Camere di regolare i rapporti sorti sulla base dei decreti non convertiti può essere esercitato anche dopo la decadenza, persino nella legge di conversione di un decreto successivo, ma riguarda solo gli effetti prodotti durante il provvisorio vigore del decreto decaduto.

Rapporti con altre norme

L’art. 77 Cost. si legge insieme all’art. 70 Cost., che attribuisce la funzione legislativa alle Camere, e all’art. 76 Cost., che disciplina la delegazione legislativa con i suoi limiti di oggetto, tempo e principi direttivi. L’art. 72 Cost. fissa il procedimento ordinario che la legge di conversione, per il suo iter contratto, non può surrogare oltre l’oggetto del decreto. L’art. 87 Cost. affida al Presidente della Repubblica l’emanazione dei decreti, con un controllo che può estendersi all’evidente carenza dei presupposti. L’art. 134 Cost. fonda la competenza della Corte costituzionale a sindacare decreti-legge e leggi di conversione. Nella materia penale il principio di legalità dell’art. 25, secondo comma, Cost. e la disciplina della successione di leggi dell’art. 2 c.p., che considera espressamente il caso del decreto-legge decaduto o convertito con emendamenti, orientano la sorte dei fatti commessi durante la vigenza provvisoria. Sul piano ordinario, l’art. 15 della legge n. 400 del 1988 traduce in regole puntuali i limiti costituzionali della decretazione d’urgenza.