Art. 72 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 72 Cost. si colloca nella sezione dedicata alla formazione delle leggi, subito dopo l’art. 70, che attribuisce la funzione legislativa collettivamente alle due Camere, e l’art. 71, che disciplina l’iniziativa. La disposizione fissa i tratti essenziali del procedimento legislativo all’interno di ciascuna Camera e affida al regolamento parlamentare, previsto dall’art. 64 Cost., la disciplina di dettaglio. Ne risulta una vera e propria riserva di regolamento: ogni Camera regola il procedimento in tutto ciò che la Costituzione non disciplina direttamente, e la legge ordinaria non può intervenire in questo ambito.

La ratio è garantire che la legge nasca da un esame ponderato e trasparente: l’istruttoria in commissione, la discussione e il voto su ciascun articolo consentono il confronto tra maggioranza e opposizione e la formazione consapevole della volontà parlamentare. Allo stesso tempo la norma ammette procedure più snelle, bilanciando il contraddittorio con l’esigenza di decisioni tempestive, ma riserva alcune materie di particolare rilievo alla procedura ordinaria in Assemblea. Il testo dell’articolo non è stato modificato dall’entrata in vigore della Costituzione.

Contenuto della disposizione

La norma delinea tre modelli procedurali:

• procedimento ordinario (primo comma): il disegno di legge è esaminato da una commissione in sede referente, che istruisce il testo e riferisce all’Assemblea, la quale lo approva articolo per articolo e con votazione finale;
• procedimenti abbreviati (secondo comma): il regolamento li prevede per i disegni di legge dichiarati urgenti, con riduzione dei termini;
• procedimento decentrato (terzo comma): il regolamento può deferire esame e approvazione a commissioni, anche permanenti, che deliberano in sede legislativa (alla Camera) o deliberante (al Senato); le commissioni devono rispecchiare la proporzione dei gruppi. Fino all’approvazione definitiva, il testo torna all’Assemblea se lo chiedono il Governo, un decimo dei componenti della Camera o un quinto della commissione. È prevista anche la sede redigente, nella quale la commissione approva i singoli articoli e l’Assemblea si limita al voto finale con sole dichiarazioni di voto.

Il quarto comma stabilisce la cosiddetta riserva di Assemblea: la procedura normale è sempre obbligatoria per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi. La violazione di tale riserva determina un vizio formale della legge.

Profili applicativi

Le questioni pratiche riguardano soprattutto i limiti del controllo sui vizi del procedimento. La Corte costituzionale può sindacare il rispetto delle norme costituzionali sulla formazione delle leggi, ma non la violazione delle sole norme regolamentari, che resta affidata all’autonomia delle Camere: i regolamenti parlamentari non sono atti aventi forza di legge impugnabili ai sensi dell’art. 134 Cost. Ne consegue che una legge approvata in violazione del regolamento, ma nel rispetto dell’art. 72 Cost., non è per ciò solo illegittima.

Le prassi più discusse sono il maxiemendamento, cioè un emendamento governativo che sostituisce l’intero testo, combinato con la questione di fiducia, che determina un voto bloccato su un unico articolo, e la compressione dei tempi di esame della legge di bilancio. Dal 2019 la Corte riconosce al singolo parlamentare la legittimazione a sollevare conflitto di attribuzione per difendere le proprie prerogative di iniziativa, emendamento, discussione e voto; il ricorso è però ammissibile solo se allega una violazione manifesta, rilevabile già a una sommaria delibazione, e non mere violazioni regolamentari. Errore ricorrente è censurare il modus operandi del Governo o della maggioranza senza ricostruire in concreto la propria partecipazione ai lavori.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 9 marzo 1959, n. 9: rientra nella competenza della Corte il controllo sull’osservanza delle norme costituzionali sul procedimento legislativo; l’approvazione articolo per articolo vale anche in commissione deliberante, mentre l’interpretazione delle norme regolamentari che restringono la procedura decentrata oltre quanto previsto dall’ultimo comma spetta alla Camera stessa.
• Corte costituzionale, ord. 8 febbraio 2019, n. 17: il singolo parlamentare può sollevare conflitto a tutela delle prerogative di parola, proposta e voto; la compressione dell’esame della legge di bilancio 2019, pur accertata e accompagnata dai problematici effetti del maxiemendamento con fiducia, non ha raggiunto un’evidenza tale da rendere ammissibile il conflitto.
• Corte costituzionale, ord. 26 marzo 2020, n. 60: le procedure legislative devono bilanciare il contraddittorio con l’efficienza delle decisioni, soprattutto in materia di bilancio; le prassi emerse, come il coinvolgimento della commissione Bilancio nella definizione del testo su cui si pone la fiducia, hanno rilievo nel diritto parlamentare, e la fiducia in seconda lettura non è sindacabile.
• Corte costituzionale, ord. 16 giugno 2016, n. 149: ciascuna Camera disciplina con il proprio regolamento il procedimento legislativo in tutto ciò che la Costituzione non regola direttamente; le violazioni di norme regolamentari e prassi trovano rimedio all’interno delle Camere e non danno luogo a conflitto.
• Corte costituzionale, ord. 18 dicembre 2019, n. 274: l’introduzione in sede di conversione di emendamenti del tutto estranei al decreto-legge può in astratto menomare le prerogative dei parlamentari, ma l’eterogeneità va dimostrata in concreto e non dedotta dal solo raffronto con il titolo del decreto.
• Corte costituzionale, ord. 24 settembre 2021, n. 188: l’autonomia delle Camere fondata sugli artt. 64 e 72 Cost. comprende l’interpretazione e l’applicazione del regolamento, sicché il vaglio presidenziale di ammissibilità dei progetti di legge è sindacabile solo in caso di manifesta menomazione dell’iniziativa del parlamentare.
• Corte costituzionale, 28 novembre 2022, n. 237: il regolamento parlamentare ha una competenza riservata, indefettibile in materia di procedimento legislativo, ed è fonte dell’ordinamento generale, ma non rientra tra gli atti aventi forza di legge soggetti al controllo di legittimità costituzionale.

Rapporti con altre norme

L’art. 72 Cost. si coordina con l’art. 64 Cost., che fonda l’autonomia regolamentare delle Camere, con l’art. 70 Cost. sulla funzione legislativa bicamerale e con l’art. 71 Cost., che attribuisce l’iniziativa al Governo, a ciascun parlamentare, al popolo e agli altri organi indicati. La riserva di Assemblea si collega all’art. 76 Cost. sulla delega legislativa, all’art. 80 Cost. sulla ratifica dei trattati, all’art. 81 Cost. sul bilancio e all’art. 138 Cost. sulla revisione costituzionale. L’art. 77 Cost., con il termine di sessanta giorni per la conversione dei decreti-legge, condiziona in concreto i tempi dell’esame parlamentare, mentre l’art. 94 Cost. sul rapporto fiduciario è alla base della questione di fiducia. Il rispetto del procedimento è infine verificato in sede di promulgazione dal Presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 74 Cost. e, quanto ai vizi formali, dalla Corte costituzionale ai sensi dell’art. 134 Cost.