Art. 70 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 70 Cost. apre la sezione II del titolo I della parte seconda, dedicata alla formazione delle leggi, e stabilisce che la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere. La disposizione esprime due scelte di fondo dell’ordinamento repubblicano: l’attribuzione al Parlamento, organo rappresentativo della sovranità popolare, della funzione di porre le norme primarie; il bicameralismo paritario, per cui Camera dei deputati e Senato della Repubblica hanno identici poteri e ogni legge deve essere approvata da entrambe nel medesimo testo.

La ratio è garantire che le scelte normative fondamentali siano adottate dall’organo eletto, al termine di un procedimento pubblico che assicuri il confronto tra maggioranza e opposizioni. Il doppio esame funziona anche come strumento di ponderazione e di correzione dei testi. Il testo dell’articolo non è mai stato modificato: la riforma costituzionale approvata nel 2016, che avrebbe differenziato le funzioni delle due Camere riscrivendo proprio l’art. 70 Cost., è stata respinta dal referendum del 4 dicembre 2016.

Contenuto della disposizione

Il termine collettivamente indica che la legge è il prodotto della volontà concorde dei due rami del Parlamento, ciascuno dei quali delibera separatamente. Solo le Camere, come organi, sono titolari della funzione: il singolo parlamentare vi partecipa attraverso le prerogative di iniziativa, emendamento, parola e voto, ma non ne è titolare in proprio.

Dalla norma discendono alcuni corollari:

• riserva di legge parlamentare: la funzione legislativa spetta in via ordinaria alle Camere, e il Governo può esercitarla solo nelle forme eccezionali della delega (art. 76 Cost.) e del decreto-legge (art. 77 Cost.);
• identità del testo: la legge si perfeziona quando entrambe le Camere hanno approvato lo stesso testo, sicché ogni modifica introdotta da una Camera impone un nuovo esame dell’altra (la cosiddetta navetta);
• autonomia regolamentare: ciascuna Camera disciplina con il proprio regolamento, ai sensi dell’art. 64 Cost., il procedimento legislativo in tutto ciò che non sia regolato direttamente dalla Costituzione.

La funzione legislativa statale convive con quella regionale, che l’art. 117 Cost. ripartisce per materie; l’art. 70 Cost. riguarda la legislazione dello Stato.

Profili applicativi

La giurisprudenza recente si concentra sulla tenuta del procedimento legislativo di fronte alle prassi che ne comprimono i tempi: maxiemendamenti governativi su cui viene posta la questione di fiducia, esame di fatto in una sola Camera della legge di bilancio, inserimento in sede di conversione di emendamenti estranei al decreto-legge, ricorso alla decretazione d’urgenza su materie già in discussione.

Per reagire a queste prassi, singoli parlamentari hanno promosso conflitti di attribuzione. Dal 2019 la Corte costituzionale riconosce che il parlamentare è titolare di prerogative proprie (parola, proposta, voto) difendibili con il conflitto, ma richiede la prova di una lesione manifesta, rilevabile già in sede di sommaria delibazione. Inoltre il parlamentare può agire soltanto contro altri organi parlamentari: quando la lesione riguarda la funzione legislativa in quanto tale, titolare della sfera lesa è la Camera di appartenenza, unica legittimata a reagire. Errore frequente nei ricorsi è dedurre violazioni dei soli regolamenti o delle prassi parlamentari, che restano affidate all’autonomia delle Camere.

Diverso è il controllo sui vizi della legge di conversione, che la Corte esercita in via incidentale: la palese estraneità delle norme aggiunte in sede di conversione rompe il nesso con il decreto-legge e può determinare l’illegittimità costituzionale delle disposizioni introdotte.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, ord. 8 febbraio 2019, n. 17: la prassi del maxiemendamento approvato con questione di fiducia comprime l’esame parlamentare e preclude una discussione specifica sui singoli aspetti della disciplina; il conflitto promosso dai senatori sulla legge di bilancio 2019 è stato tuttavia dichiarato inammissibile perché le violazioni lamentate non avevano l’evidenza necessaria, tenuto conto del contesto procedimentale.
• Corte costituzionale, ord. 26 marzo 2020, n. 60: le procedure legislative devono bilanciare il contraddittorio con l’efficienza delle decisioni, specie in materia di bilancio; le prassi che ne sono derivate non costituiscono di per sé violazioni, salvo che diano luogo a bilanciamenti di cui non si colgano le ragioni.
• Corte costituzionale, ord. 18 dicembre 2019, n. 274: in astratto la palese estraneità delle norme inserite in sede di conversione di un decreto-legge può menomare le prerogative dei singoli parlamentari, ma il ricorso deve dimostrarla e non può fondarsi sul mero raffronto tra la materia dell’emendamento e il titolo del decreto.
• Corte costituzionale, ord. 13 aprile 2021, n. 67: poiché la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere, la lamentata traslazione di poteri normativi al Presidente del Consiglio durante l’emergenza sanitaria menomerebbe semmai le attribuzioni della Camera, unica legittimata a reagire.
• Corte costituzionale, ord. 17 giugno 2022, n. 154: in base all’art. 70 Cost. solo ciascuna Camera può dire l’ultima parola nell’esercizio della funzione legislativa; i singoli deputati non possono quindi denunciare in sede di conflitto il condizionamento che sentenze del Consiglio di Stato produrrebbero sulla legislazione.
• Corte costituzionale, ord. 1 dicembre 2025, n. 178: il singolo parlamentare non è legittimato a sollevare conflitto contro il Governo per l’adozione di un decreto-legge che riproduce un disegno di legge in discussione, perché la prospettata esautorazione del Parlamento riguarda la Camera nel suo complesso.
• Corte costituzionale, 22 febbraio 2024, n. 22: la delegazione legislativa è una deroga al principio, espresso dall’art. 70 Cost., che riserva alle Camere la funzione legislativa; essa è ammessa solo entro i limiti dell’art. 76 Cost., che il legislatore delegato deve rispettare pur potendo sviluppare e completare le scelte del delegante.

Rapporti con altre norme

L’art. 70 Cost. è il presupposto degli articoli successivi sulla formazione delle leggi: l’art. 71 Cost. sull’iniziativa, che spetta anche a ciascun parlamentare; l’art. 72 Cost. sul procedimento in commissione e in assemblea; gli artt. 73 e 74 Cost. su promulgazione, pubblicazione e rinvio presidenziale. Gli artt. 76 e 77 Cost. disciplinano le ipotesi eccezionali in cui il Governo adotta atti con forza di legge, mentre l’art. 75 Cost. affida al corpo elettorale, con il referendum abrogativo, una funzione legislativa negativa. L’art. 64 Cost. fonda l’autonomia regolamentare delle Camere, l’art. 67 Cost. il libero mandato del parlamentare e l’art. 117 Cost. la ripartizione della potestà legislativa tra Stato e Regioni. Il procedimento aggravato per le leggi costituzionali è regolato dall’art. 138 Cost.