Art. 76 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 76 Cost. apre, insieme all’art. 77 Cost., la sezione dedicata alla formazione delle leggi relativa agli atti del Governo con forza di legge. La funzione legislativa spetta collettivamente alle due Camere (art. 70 Cost.); la delegazione legislativa costituisce una deroga a questa regola, ammessa solo alle condizioni fissate dalla Costituzione. La norma risponde a un’esigenza pratica, perché consente al Parlamento di affidare al Governo, dotato di strutture tecniche adeguate, la redazione di codici, testi unici e riforme di ampio respiro; al tempo stesso salvaguarda il principio di separazione dei poteri, impedendo che la delega si traduca in una cessione in bianco della potestà legislativa.

Il testo non ha subito modifiche. Il ricorso alla delega è divenuto, nella prassi, uno strumento ordinario di produzione normativa: le grandi riforme dei codici, dal processo civile al processo penale, al codice della crisi d’impresa, sono state attuate con decreti legislativi, spesso accompagnati da successivi decreti correttivi e integrativi previsti dalla stessa legge di delega.

Contenuto della disposizione

La legge di delegazione, che secondo l’art. 72, quarto comma, Cost. deve essere approvata con la procedura ordinaria in assemblea, deve contenere quattro elementi:

• principi e criteri direttivi: le scelte di fondo che il Governo deve sviluppare, sufficientemente determinate da orientarne l’attività;
• tempo limitato: un termine entro il quale il decreto legislativo deve essere adottato, scaduto il quale il potere si esaurisce;
• oggetti definiti: l’ambito materiale entro cui il Governo può intervenire;
• la individuazione del destinatario, che è il Governo come organo collegiale; il decreto è poi emanato dal Presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 87 Cost.

Il decreto legislativo ha forza di legge ordinaria. Se eccede i limiti della delega, perché disciplina oggetti non compresi, contrasta con i criteri direttivi o è adottato oltre il termine, è viziato per eccesso di delega e può essere dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale. La legge delega opera in tal caso come norma interposta, cioè come parametro che integra gli artt. 76 e 77 Cost. nel giudizio di costituzionalità.

Profili applicativi

Il controllo sull’eccesso di delega segue un metodo ormai consolidato: si parte dal dato letterale della legge delega e si procede a un’indagine sistematica e teleologica, interpretando in parallelo la norma delegante e quella delegata, quest’ultima nel significato compatibile con la delega. Il margine del Governo è inversamente proporzionale alla precisione dei criteri: ampio nelle riforme organiche, ridotto quando la legge delega detta regole puntuali o rinvia a norme preesistenti compiute. Al legislatore delegato è consentito sviluppare e completare le scelte del Parlamento, non introdurre scelte nuove prive di fondamento nella delega.

In materia penale il controllo è più rigoroso, perché la verifica dei limiti della delega garantisce anche la riserva di legge dell’art. 25, secondo comma, Cost.: la creazione di nuove fattispecie di reato o l’inasprimento delle pene da parte del Governo richiedono criteri direttivi precisi. Nella pratica forense l’eccezione di eccesso di delega è uno strumento utile per contestare norme sanzionatorie, processuali o regolamentari che ne derivano: l’ordinanza di rimessione deve però indicare con esattezza i criteri direttivi violati e ricostruire il quadro normativo, pena l’inammissibilità. I lavori parlamentari possono aiutare a chiarire il senso della delega, ma non prevalgono sul testo della legge.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 22 gennaio 2024, n. 7: il controllo sul rispetto della delega muove dal dato letterale e prosegue con un’indagine sistematica e teleologica, condotta in parallelo sulla legge delega e sul decreto; il legislatore delegato può dettare norme che sviluppano e completano coerentemente le scelte del delegante, mentre i lavori parlamentari hanno solo valore orientativo.
• Corte costituzionale, 22 febbraio 2024, n. 22: la delegazione legislativa è una deroga al principio per cui la funzione legislativa spetta alle Camere; il potere di riempimento del Governo è ampio quando i criteri tracciano solo le linee di fondo, ma si riduce fino alla sostanziale trasposizione quando la legge delega contiene regole puntuali.
• Corte costituzionale, 21 luglio 2026, n. 133: in presenza di una delega dal perimetro definito e analitico, le finalità generali della riforma, come la sicurezza o l’armonizzazione del settore, non bastano ad allargarne l’oggetto; sono stati dichiarati illegittimi i requisiti patrimoniali e il tariffario minimo imposti alle scuole nautiche, estranei alla delega.
• Corte costituzionale, 27 luglio 2023, n. 166: quando la legge delega rinvia a una norma preesistente compiuta, questa diviene parametro interposto e restringe il margine del Governo; il decreto che ne elimina un contenuto precettivo esce dai confini della delega e la Corte può ripristinare la regola con una pronuncia additiva.
• Corte costituzionale, 10 maggio 2024, n. 84: tra elemento letterale ed elemento finalistico esiste un rapporto inversamente proporzionale; nelle riforme di ampio respiro il margine del delegato è particolarmente esteso, sicché la disciplina della detenzione domiciliare sostitutiva introdotta dalla riforma del processo penale è stata ritenuta conforme alla delega.
• Corte costituzionale, 14 luglio 2022, n. 175: nella materia penale i criteri direttivi devono essere particolarmente precisi, perché il controllo sulla delega garantisce la riserva di legge; è stata dichiarata illegittima l’estensione, da parte del decreto delegato, del reato di omesso versamento alle ritenute risultanti dalla sola dichiarazione del sostituto d’imposta.
• Corte costituzionale, 7 luglio 1976, n. 157: eccede la delega il decreto che introduce delitti puniti con reclusione e multa quando la legge delega consentiva solo contravvenzioni; la declaratoria di illegittimità non rende impuniti i fatti che integrano reati previsti dal codice penale.

Rapporti con altre norme

L’art. 76 Cost. si completa con l’art. 77, primo comma, Cost., che vieta al Governo di emanare atti con forza di legge senza delegazione delle Camere, e con l’art. 72, quarto comma, Cost., che riserva all’assemblea l’approvazione delle leggi di delega. L’art. 70 Cost. fissa la regola della titolarità parlamentare della funzione legislativa, l’art. 87 Cost. affida al Presidente della Repubblica l’emanazione dei decreti legislativi e l’art. 134 Cost. il controllo della Corte costituzionale sugli atti aventi forza di legge. In materia penale il parametro si combina con l’art. 25, secondo comma, Cost.; nel recepimento del diritto dell’Unione europea rilevano la legge 24 dicembre 2012, n. 234 e l’art. 117, primo comma, Cost. Sul piano ordinario, l’art. 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400 disciplina forme e procedura di adozione dei decreti legislativi.