Art. 81 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 81 Cost. è la norma cardine della costituzione finanziaria. Collocato nella sezione dedicata alla formazione delle leggi, disciplina l’approvazione parlamentare del bilancio e del rendiconto dello Stato e detta le regole fondamentali sull’equilibrio dei conti e sulla copertura delle spese. La sua ratio è duplice: garantire il controllo del Parlamento sull’impiego delle risorse pubbliche, secondo il principio storico per cui non vi è spesa senza autorizzazione dei rappresentanti, e preservare la sostenibilità della finanza pubblica nel tempo, a tutela anche delle generazioni future.

Il testo vigente è frutto della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che ha introdotto il principio dell’equilibrio di bilancio, in attuazione degli impegni europei assunti con il cosiddetto Fiscal Compact, e si applica dall’esercizio finanziario 2014. La stessa riforma ha modificato gli artt. 97, 117 e 119 Cost., estendendo l’obbligo di equilibrio a tutte le pubbliche amministrazioni e attribuendo allo Stato la competenza esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici. La disciplina attuativa è contenuta nella legge 24 dicembre 2012, n. 243, approvata a maggioranza assoluta come prescritto dall’ultimo comma.

Contenuto della disposizione

L’articolo si compone di sei commi:

• equilibrio tra entrate e spese (primo comma): lo Stato deve assicurarlo tenendo conto delle fasi avverse e favorevoli del ciclo economico; si tratta di un equilibrio strutturale, cioè depurato dagli effetti congiunturali, e non di un pareggio contabile rigido;
• limiti all’indebitamento (secondo comma): il ricorso al debito è ammesso solo per considerare gli effetti del ciclo economico oppure, previa autorizzazione delle Camere a maggioranza assoluta, al verificarsi di eventi eccezionali, quali gravi recessioni, crisi finanziarie o calamità naturali;
• obbligo di copertura (terzo comma): ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri deve provvedere ai mezzi per farvi fronte;
• approvazione del bilancio e del rendiconto (quarto comma): le Camere li approvano ogni anno con legge, su presentazione del Governo;
• esercizio provvisorio (quinto comma): può essere concesso solo per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi;
• riserva di legge rinforzata (sesto comma): il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri per l’equilibrio e la sostenibilità del debito sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.

Con la riforma del 2012 la legge di bilancio ha acquisito natura sostanziale: non è più un atto meramente formale che recepisce la legislazione vigente, ma può contenere disposizioni che incidono direttamente su entrate e spese, assorbendo la funzione della vecchia legge finanziaria (poi legge di stabilità).

Profili applicativi

Il terzo comma è la regola con la maggiore ricaduta nel contenzioso costituzionale, soprattutto nei giudizi in via principale promossi dal Governo contro leggi regionali. La copertura deve essere contestuale, quantificata e attendibile; la legge deve essere corredata della relazione tecnica sugli oneri. Gli errori più frequenti del legislatore, censurati dalla Corte, sono il rinvio generico agli stanziamenti di bilancio, le clausole di invarianza finanziaria smentite dal contenuto della legge, la copertura affidata a entrate future e incerte o a risorse vincolate ad altri scopi, e il tentativo di sanare il difetto originario con leggi successive alla chiusura dell’esercizio.

Le disposizioni meramente programmatiche, che non autorizzano spese né creano obblighi, non richiedono copertura; ogni loro attuazione dovrà però essere sorretta da una specifica previsione di spesa. Sul versante opposto, l’equilibrio di bilancio non costituisce un limite assoluto alla tutela dei diritti fondamentali: le spese costituzionalmente necessarie per assicurare il nucleo essenziale dei diritti sociali non possono essere sacrificate in nome dei vincoli finanziari. L’art. 81 Cost. è inoltre il parametro che la Corte dei conti applica nel giudizio di parificazione dei rendiconti regionali e nel controllo sui bilanci degli enti locali.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 28 dicembre 1968, n. 135: la copertura non può consistere nella mera iscrizione della spesa in capitoli dello stato di previsione, né può essere rinviata al futuro bilancio; ogni nuova spesa richiede l’indicazione positiva dei mezzi con cui farvi fronte.
• Corte costituzionale, 29 gennaio 2016, n. 10: la legge di bilancio e le altre leggi incidenti sulla finanza pubblica non sono una zona franca sottratta al sindacato di costituzionalità; anche le scelte allocative espresse da dati numerici sono valutabili alla luce dell’insieme dei valori costituzionali.
• Corte costituzionale, 24 luglio 2020, n. 163: la presenza di oneri si desume dall’oggetto e dal contenuto della legge; la clausola di neutralità finanziaria inserita in una legge evidentemente onerosa è una mera clausola di stile che non esclude il difetto di copertura.
• Corte costituzionale, 2 dicembre 2021, n. 226: l’obbligo di copertura opera direttamente, anche in assenza di norme interposte, e si impone immediatamente anche alle Regioni a statuto speciale.
• Corte costituzionale, 20 gennaio 2022, n. 10: quando sono in gioco spese costituzionalmente necessarie per garantire diritti incomprimibili, come l’accesso alla giustizia dei non abbienti, l’argomento dell’equilibrio di bilancio recede, perché è la garanzia di tali diritti a incidere sul bilancio e non il contrario.
• Corte costituzionale, 5 luglio 2022, n. 168: il ciclo di bilancio è un bene pubblico, in quanto strumento che consente al cittadino di conoscere in modo trasparente le possibilità di realizzazione dei programmi e di valutare la responsabilità politica di chi amministra.
• Corte costituzionale, 7 aprile 2023, n. 64: la copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura e non arbitraria anche per oneri solo ipotetici; il generico richiamo ai “limiti degli stanziamenti di bilancio” non basta, mentre le norme meramente programmatiche non richiedono copertura.
• Corte costituzionale, 27 luglio 2023, n. 165: la copertura non può fondarsi su future modifiche legislative ipotetiche né su risorse genericamente indicate come non utilizzate; il vizio non è sanabile con leggi intervenute dopo la chiusura dell’esercizio, in contrasto con i principi di annualità e continuità del bilancio.

Rapporti con altre norme

L’art. 81 Cost. va letto insieme all’art. 97, primo comma, Cost., che impone a tutte le pubbliche amministrazioni di assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito, e all’art. 119 Cost., che estende tali vincoli a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni e consente loro l’indebitamento solo per spese di investimento. L’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. riserva allo Stato l’armonizzazione dei bilanci pubblici, mentre il coordinamento della finanza pubblica resta materia concorrente. L’art. 100 Cost. affida alla Corte dei conti il controllo successivo sulla gestione del bilancio. Sul piano della legislazione ordinaria rilevano la legge 24 dicembre 2012, n. 243, che ha istituito l’Ufficio parlamentare di bilancio, la legge 31 dicembre 2009, n. 196 sulla contabilità e finanza pubblica (in particolare gli artt. 17 e 19 sulla copertura) e il d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118 sull’armonizzazione dei sistemi contabili regionali e locali. Sul piano sovranazionale, la disciplina si raccorda con l’art. 126 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e con le regole europee di governance economica.