Art. 71 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 71 Cost. apre la sezione dedicata alla formazione delle leggi e individua i soggetti titolari dell’iniziativa legislativa, cioè del potere di presentare alle Camere un progetto di legge che esse sono tenute a prendere in esame. L’iniziativa è l’atto che avvia il procedimento legislativo: non vincola il contenuto della legge, ma determina l’oggetto del confronto parlamentare.

La scelta del Costituente è pluralista. Accanto al Governo e ai parlamentari, titolari tipici in una forma di governo parlamentare, l’iniziativa spetta al corpo elettorale e agli organi ed enti cui la attribuisca una legge costituzionale. Il testo non ha subito modifiche dal 1948; l’iniziativa popolare è disciplinata, quanto alle modalità, dalla legge 25 maggio 1970, n. 352.

Contenuto della disposizione

Il primo comma elenca i titolari dell’iniziativa:

• il Governo, che la esercita attraverso disegni di legge deliberati dal Consiglio dei ministri e presentati alle Camere previa autorizzazione del Presidente della Repubblica (art. 87, quarto comma, Cost.); per alcune leggi, come quella di bilancio, l’iniziativa governativa è riservata;
• ciascun membro delle Camere, anche individualmente: la formula valorizza il parlamentare come rappresentante della Nazione e gli attribuisce una prerogativa propria, comprensiva del potere di presentare emendamenti;
• gli organi e gli enti cui l’iniziativa sia conferita da legge costituzionale: tra questi i Consigli regionali (art. 121, secondo comma, Cost.), il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (art. 99 Cost.) e i Comuni nel procedimento di variazione delle circoscrizioni provinciali (art. 133 Cost.).

Il secondo comma disciplina l’iniziativa popolare: almeno cinquantamila elettori possono proporre un progetto “redatto in articoli”, cioè già articolato in disposizioni, e non una semplice richiesta di intervento su un tema. La legge n. 352 del 1970 regola la raccolta e l’autenticazione delle firme e il deposito presso una delle Camere, che ne verifica la regolarità.

L’iniziativa produce l’effetto di incardinare il progetto nel procedimento parlamentare; i regolamenti delle Camere stabiliscono le fasi successive (assegnazione alle commissioni, esame, decadenza a fine legislatura, con eccezioni per l’iniziativa popolare).

Profili applicativi

Le principali questioni pratiche nascono dal rapporto tra iniziativa e regolamenti parlamentari. Il Presidente di ciascuna Camera esercita un controllo di ammissibilità sui progetti e sugli emendamenti, per esempio per estraneità di materia o per contrasto con la Costituzione. Il parlamentare che ritenga lesa la propria iniziativa può sollevare conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale, ma con limiti stringenti: deve lamentare una violazione manifesta delle proprie prerogative costituzionali, non la semplice scorretta applicazione del regolamento o della prassi, che resta affidata ai rimedi interni alle Camere.

Il fenomeno più discusso è la compressione dei tempi di esame, specie nella sessione di bilancio e nella conversione dei decreti-legge con questione di fiducia o maxiemendamenti. In astratto, l’inserimento in sede di conversione di emendamenti del tutto estranei al decreto può tradursi in un vizio idoneo a menomare le prerogative dei parlamentari. Quanto all’iniziativa popolare, l’assenza di un obbligo di deliberazione entro termini certi ne ha storicamente limitato l’efficacia, e le riforme regolamentari hanno cercato di garantirne almeno l’esame in commissione.

L’iniziativa regionale non incontra limiti quanto alla forza dell’atto proposto: i Consigli regionali possono presentare anche proposte di legge costituzionale.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, ord. 8 febbraio 2019, n. 17: la Costituzione riconosce al singolo parlamentare prerogative distinte da quelle dell’Assemblea, tra cui l’iniziativa attribuita “a ciascun membro delle Camere”, comprensiva del potere di emendamento; esse possono essere difese con il conflitto di attribuzione, ma solo per violazioni manifeste, altrimenti la funzione legislativa si ridurrebbe a ratifica di scelte maturate altrove.
• Corte costituzionale, ord. 18 dicembre 2019, n. 274: l’introduzione in sede di conversione di emendamenti palesemente estranei al decreto-legge può in astratto menomare le prerogative dei parlamentari, ma il ricorso deve dimostrare l’evidenza del vizio e non può fondarsi sul mero raffronto con il titolo del decreto.
• Corte costituzionale, ord. 23 settembre 2021, n. 186: non sono deducibili in sede di conflitto le censure che riguardano soltanto la violazione dei regolamenti parlamentari e della prassi in materia di emendamenti, il cui giudizio resta riservato alle Assemblee.
• Corte costituzionale, ord. 24 settembre 2021, n. 188: la dichiarazione di inammissibilità di un progetto di legge da parte del Presidente della Camera non comporta di per sé una lesione grave e manifesta dell’iniziativa legislativa del parlamentare proponente.
• Corte costituzionale, ord. 16 giugno 2022, n. 151: il singolo parlamentare non può rappresentare l’intera Camera né far valere attribuzioni nei confronti del Governo; il conflitto è inammissibile se il ricorrente ha potuto esercitare appieno le proprie prerogative nell’iter legislativo.
• Corte costituzionale, ord. 17 giugno 2022, n. 154: le prerogative del parlamentare riguardano il diritto di parola, di proposta e di voto; il condizionamento della funzione legislativa derivante da pronunce giurisdizionali attiene alla Camera, non al singolo, specie quando il disegno di legge sia stato regolarmente depositato.
• Corte costituzionale, 14 novembre 2000, n. 496: l’iniziativa dei Consigli regionali non incontra limiti quanto alla forza, ordinaria o costituzionale, dell’atto proposto, e nulla in tal senso si ricava dall’art. 71 Cost.; il procedimento interno che conduce alla formalizzazione dell’iniziativa resta però soggetto ai limiti sistematici legati alla posizione del popolo nella revisione costituzionale.

Rapporti con altre norme

L’art. 70 Cost. affida la funzione legislativa alle due Camere, mentre l’art. 72 Cost. regola l’esame dei progetti e rinvia ai regolamenti adottati ai sensi dell’art. 64 Cost. L’art. 67 Cost. fonda il libero mandato su cui poggia l’iniziativa del singolo parlamentare. Gli artt. 99, 121 e 133 Cost. individuano altri titolari dell’iniziativa; l’art. 87 Cost. disciplina l’autorizzazione presidenziale alla presentazione dei disegni di legge governativi. L’art. 75 Cost. prevede il referendum abrogativo, strumento di democrazia diretta distinto dall’iniziativa popolare, e l’art. 138 Cost. regola la revisione costituzionale, cui l’iniziativa può essere rivolta. L’art. 77 Cost. delimita il procedimento di conversione dei decreti-legge, sede tipica dei conflitti sulle prerogative emendative.