Art. 75 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 75 Cost., collocato nella sezione dedicata alla formazione delle leggi, disciplina il referendum abrogativo, principale istituto di democrazia diretta dell’ordinamento. Consente al corpo elettorale di deliberare l’abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, affiancando alla volontà del Parlamento quella dei cittadini, ai quali l’art. 1 Cost. attribuisce la sovranità.

Il referendum ha natura soltanto ablativa: il popolo può eliminare norme, non introdurne di nuove. Esso opera come contrappeso alla democrazia rappresentativa, consentendo di correggere scelte legislative non condivise dalla maggioranza degli elettori. L’istituto ha trovato attuazione solo con la legge 25 maggio 1970, n. 352, che ne regola il procedimento. Il testo dell’articolo non ha subito modifiche dal 1948.

Contenuto della disposizione

La disposizione definisce gli elementi essenziali del procedimento:

• oggetto: leggi e atti aventi forza di legge statali (decreti legislativi e decreti-legge), con esclusione delle leggi costituzionali, che seguono il diverso referendum dell’art. 138 Cost.;
• iniziativa: cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali;
• limiti espressi (secondo comma): sono escluse le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali;
• elettorato: tutti i cittadini chiamati a eleggere la Camera dei deputati;
• doppio quorum (quarto comma): la proposta è approvata se vota la maggioranza degli aventi diritto (quorum di partecipazione) e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi;
• riserva di legge (quinto comma) sulle modalità di attuazione.

Il procedimento prevede un doppio controllo: l’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione verifica la legittimità della richiesta (numero e regolarità delle firme, conformità a legge), mentre la Corte costituzionale ne giudica l’ammissibilità ai sensi dell’art. 2 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1. Se la proposta è approvata, il Presidente della Repubblica dichiara l’abrogazione con decreto, che può differirne l’efficacia fino a sessanta giorni.

Profili applicativi

Il nodo centrale della prassi è il giudizio di ammissibilità. A partire dalla sentenza n. 16 del 1978, la Corte costituzionale ha affiancato ai limiti testuali alcuni limiti impliciti, ricavati in via sistematica: sono inammissibili i quesiti su leggi costituzionalmente necessarie o a contenuto costituzionalmente vincolato, su norme strettamente collegate a quelle escluse dal secondo comma e i quesiti privi di omogeneità, chiarezza e univocità, che costringerebbero l’elettore a un voto in blocco su questioni eterogenee.

Un problema ricorrente è la cosiddetta tecnica del ritaglio, con cui si abrogano singole parole o frammenti per ottenere una normativa di risulta diversa. È ammessa se la nuova disciplina deriva dalla fisiologica espansione di norme già presenti; è preclusa quando il quesito, con tagli e cuciture, costruisce una norma nuova, trasformando l’istituto in un referendum propositivo che la Costituzione non conosce. Per le leggi elettorali si richiede inoltre che la normativa di risulta sia immediatamente applicabile, così da non lasciare gli organi costituzionali privi di una disciplina per la propria elezione.

Il quorum di partecipazione ha un peso pratico notevole: numerose consultazioni, da ultimo quelle dell’8 e 9 giugno 2025, non lo hanno raggiunto, con conseguente mancata abrogazione indipendentemente dalla prevalenza dei voti favorevoli.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 26 gennaio 2011, n. 24: il giudizio di ammissibilità esclude valutazioni di merito sulla normativa oggetto del quesito e su quella di risulta, ma consente di individuare quest’ultima per verificare, in modo liminare, che l’abrogazione non comporti l’inadempimento di obblighi costituzionali, internazionali o europei.
• Corte costituzionale, 4 febbraio 1993, n. 33: dopo l’esito favorevole del referendum il legislatore conserva il potere di intervenire nella materia, con il solo limite del divieto di far rivivere la normativa abrogata.
• Corte costituzionale, 20 luglio 2012, n. 199: viola l’art. 75 Cost. la legge che, a breve distanza dal referendum, detta una disciplina dei servizi pubblici locali animata dalla stessa ratio di quella abrogata e ne riproduce testualmente varie disposizioni.
• Corte costituzionale, 27 gennaio 2015, n. 6: è inammissibile il quesito su norme pensionistiche che presentano un contenuto riconducibile alla manovra di bilancio e che, riguardando un aggregato di fattispecie eterogenee, non garantisce la libertà di scelta dell’elettore.
• Corte costituzionale, 2 marzo 2022, n. 50: sono sottratte al referendum le leggi costituzionalmente necessarie, che possono essere modificate dal legislatore ma non semplicemente abrogate; di qui l’inammissibilità del quesito sull’omicidio del consenziente, che avrebbe eliminato la tutela minima della vita.
• Corte costituzionale, 2 marzo 2022, n. 51: rileva il contenuto oggettivo del quesito e non l’intento dei promotori; è inammissibile la richiesta la cui normativa di risulta sia contraddittoria rispetto al fine perseguito, perché ne risulta compromessa la chiarezza per l’elettore.
• Corte costituzionale, 7 febbraio 2025, n. 11: la manipolazione mediante ritaglio è tollerabile se la normativa di risulta è autoapplicativa e frutto dell’espansione di criteri già presenti nell’ordinamento; su tali basi è stato ammesso il quesito sulla riduzione del periodo di residenza per la cittadinanza.
• Corte costituzionale, 7 febbraio 2025, n. 12: l’abrogazione totale di un testo complesso è consentita dall’art. 75 Cost. purché il quesito esprima una matrice razionalmente unitaria; la riespansione di norme preesistenti rimaste in vigore non costituisce reviviscenza preclusa.

Rapporti con altre norme

L’art. 75 Cost. va distinto dall’art. 138 Cost., che disciplina il referendum confermativo sulle leggi costituzionali, privo di quorum di partecipazione, e dall’art. 123 Cost., che rimette agli statuti regionali la disciplina dei referendum su leggi e provvedimenti regionali. L’art. 71 Cost. sull’iniziativa legislativa popolare completa gli strumenti di partecipazione diretta. Il divieto di referendum sulle leggi tributarie si collega alla riserva di legge dell’art. 23 Cost. e al principio di capacità contributiva dell’art. 53 Cost.; quello sulle leggi di bilancio all’art. 81 Cost.; quello sulle leggi di amnistia e indulto all’art. 79 Cost.; quello sulle leggi di autorizzazione alla ratifica all’art. 80 Cost. Il giudizio di ammissibilità è attribuito alla Corte costituzionale dalla legge costituzionale n. 1 del 1953, in aggiunta alle competenze dell’art. 134 Cost.