Art. 78 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 78 Cost. si colloca nella sezione II del titolo I della parte seconda, dedicata alla formazione delle leggi, subito dopo le norme sulla delegazione legislativa e sul decreto-legge (artt. 76 e 77 Cost.). La collocazione non è casuale: la disposizione disciplina l’unica ipotesi in cui la Costituzione contempla espressamente un regime di emergenza, quello bellico, e lo affida alla decisione del Parlamento, sede della rappresentanza politica nazionale.

La norma va letta insieme all’art. 11 Cost., che ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali. Lo stato di guerra presupposto dall’art. 78 Cost. è quindi, nell’impianto costituzionale, essenzialmente difensivo, in coerenza con l’art. 52 Cost., che qualifica la difesa della Patria sacro dovere del cittadino. La ratio è duplice: riservare alle Camere la scelta politica più grave per la comunità nazionale e, al tempo stesso, consentire al Governo di disporre dei mezzi straordinari necessari, ma solo in forza di un’investitura parlamentare.

Il testo non ha subito modifiche. Va però segnalato che la legge costituzionale 2 ottobre 2007, n. 1, ha eliminato dall’art. 27, quarto comma, Cost. l’inciso che faceva salvi i casi previsti dalle leggi militari di guerra, sicché la pena di morte è oggi esclusa anche in tempo di guerra.

Contenuto della disposizione

La disposizione si articola in due precetti:

• la deliberazione dello stato di guerra: spetta alle Camere, che vi provvedono secondo la dottrina prevalente con distinte deliberazioni in forma di atto non legislativo, a maggioranza semplice; la deliberazione è il presupposto della dichiarazione dello stato di guerra, che l’art. 87, nono comma, Cost. attribuisce al Presidente della Repubblica;
• il conferimento al Governo dei poteri necessari: le Camere attribuiscono all’Esecutivo i poteri straordinari richiesti dal conflitto, che possono comprendere anche la potestà di adottare atti con forza di legge in deroga alla ripartizione ordinaria delle competenze; il conferimento deve avvenire con legge, ed è commisurato, nell’oggetto e nella durata, alle esigenze belliche.

Lo stato di guerra produce effetti ulteriori disciplinati altrove: la proroga della durata delle Camere, consentita solo per legge e appunto in caso di guerra (art. 60, secondo comma, Cost.); l’applicazione della legge penale militare di guerra e la giurisdizione dei tribunali militari di guerra (art. 103, terzo comma, Cost.). Sul piano ordinario, il codice penale militare di guerra individua le condizioni di applicazione della relativa disciplina, che il legislatore ha esteso, con la legge n. 6 del 2002, anche ai corpi di spedizione all’estero per operazioni militari armate, ancorché in tempo di pace.

Profili applicativi

Dall’entrata in vigore della Costituzione l’art. 78 non è mai stato applicato. Le missioni militari all’estero, anche quando hanno comportato l’uso della forza, sono state deliberate senza ricorrere alla procedura dello stato di guerra, con autorizzazioni parlamentari e leggi di finanziamento; la legge 21 luglio 2016, n. 145, ha poi tipizzato il procedimento per la partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali, con deliberazione del Consiglio dei ministri e autorizzazione delle Camere.

La disposizione è tornata al centro del dibattito durante l’emergenza sanitaria del 2020: si è sostenuto che, essendo lo stato di guerra l’unica emergenza costituzionalmente prevista, ogni altra crisi non potrebbe legittimare poteri straordinari. La Corte costituzionale ha respinto questa lettura, chiarendo che la gestione di emergenze diverse dalla guerra resta affidata agli strumenti ordinari del sistema delle fonti (decreto-legge, legge di conversione, atti amministrativi tipizzati, ordinanze di protezione civile), purché la fonte primaria ne delimiti i contenuti. Errore frequente è, dunque, invocare l’art. 78 Cost. come parametro per contestare misure emergenziali che non comportano alcun conferimento di poteri bellici.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 22 ottobre 2021, n. 198: il d.l. n. 19 del 2020, tipizzando le misure di contenimento della pandemia e vincolandone l’adozione a criteri di adeguatezza e proporzionalità, non ha conferito al Presidente del Consiglio dei ministri potestà legislativa né poteri straordinari da stato di guerra in violazione dell’art. 78 Cost., ma solo il compito di dare esecuzione alla norma primaria mediante atti amministrativi a contenuto predeterminato.
• Corte costituzionale, ord. 13 aprile 2021, n. 66: è inammissibile, per difetto di legittimazione del singolo parlamentare, il conflitto di attribuzione promosso contro i decreti emergenziali, nel quale si sosteneva che, fuori dello stato di guerra deliberato ai sensi dell’art. 78 Cost., l’ordinamento non conosce uno stato di eccezione.
• Corte costituzionale, ord. 5 dicembre 2008, n. 402: la Corte ha esaminato la disciplina che estende ai corpi di spedizione all’estero, ancorché in tempo di pace, l’applicazione della legge penale militare di guerra, dichiarando inammissibile la richiesta di estendere la giurisdizione militare a ulteriori reati, materia riservata alla discrezionalità del legislatore.
• Corte costituzionale, 15 luglio 1959, n. 48: le norme che regolano il passaggio dall’applicazione della legge penale militare di guerra a quella di pace, attribuendo ai tribunali militari di pace i reati commessi durante lo stato di guerra, hanno carattere transitorio e non contrastano con l’art. 103 Cost.
• Corte costituzionale, 27 giugno 1996, n. 223: l’estradizione per reati puniti con la pena capitale nello Stato richiedente è incompatibile con gli artt. 2 e 27, quarto comma, Cost., anche quando siano offerte garanzie sulla mancata esecuzione; il divieto della pena di morte assume valore assoluto.

Rapporti con altre norme

L’art. 78 Cost. presuppone l’art. 11 Cost., che limita la guerra legittima alla difesa e consente limitazioni di sovranità per un ordinamento di pace e giustizia tra le Nazioni. L’art. 87, nono comma, Cost. attribuisce al Presidente della Repubblica il comando delle Forze armate e la dichiarazione dello stato di guerra deliberato dalle Camere. L’art. 60, secondo comma, Cost. ammette la proroga delle Camere solo per legge e in caso di guerra; l’art. 103, terzo comma, Cost. distingue la giurisdizione dei tribunali militari in tempo di guerra da quella in tempo di pace; l’art. 52 Cost. disciplina il dovere di difesa. Gli artt. 76 e 77 Cost. restano le fonti ordinarie dell’attività normativa del Governo, mentre il codice della protezione civile (d.lgs. n. 1 del 2018) regola lo stato di emergenza di rilievo nazionale per eventi diversi dalla guerra.