Art. 110 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 110 Cost. chiude la sezione I del titolo IV della parte seconda, dedicata all’ordinamento giurisdizionale, e definisce la posizione del Ministro della giustizia rispetto alla magistratura. La norma completa il disegno degli artt. 104 e 105 Cost.: dopo aver affidato al Consiglio superiore della magistratura (CSM) le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari, la Costituzione riserva al Ministro l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.

La ratio è duplice. Da un lato si garantisce l’indipendenza della magistratura, sottraendo all’esecutivo ogni potere decisivo sullo status dei magistrati; dall’altro si assicura che l’apparato materiale della giustizia, fatto di personale, strutture, risorse e mezzi, sia governato da un organo politicamente responsabile davanti al Parlamento. Il Ministro è infatti l’unico soggetto che, nel sistema, risponde politicamente del buon funzionamento della macchina giudiziaria. Il testo è rimasto immutato dal 1948, salvo l’aggiornamento della denominazione del dicastero, già “di grazia e giustizia”.

Contenuto della disposizione

La disposizione si compone di due elementi:

• la clausola di salvezza (“ferme le competenze del Consiglio superiore della magistratura”), che delimita in negativo l’area ministeriale: tutto ciò che attiene allo status dei magistrati appartiene al CSM e non può essere attratto nella competenza del Ministro;
• l’attribuzione positiva dell’organizzazione e del funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, che comprende la gestione del personale amministrativo, le dotazioni degli uffici, le strutture, l’informatizzazione, l’amministrazione penitenziaria e l’esecuzione delle pene, oltre alla copertura degli organici.

A queste competenze si aggiungono quelle che altre norme costituzionali affidano al Ministro: la facoltà di promuovere l’azione disciplinare (art. 107, secondo comma, Cost.) e il diritto di partecipare alle sedute del CSM. L’art. 110 Cost. non configura un rapporto gerarchico tra Ministro e magistrati: l’esercizio della funzione giurisdizionale resta del tutto estraneo alla sfera ministeriale, e il Ministro non può incidere sul contenuto dei provvedimenti dei giudici.

Profili applicativi

Il principale terreno di attrito è il conferimento degli uffici direttivi. Poiché la direzione degli uffici giudiziari riguarda anche l’amministrazione dei servizi, la legge 24 marzo 1958, n. 195 prevede il “concerto” del Ministro sulla proposta della commissione del CSM. La Corte costituzionale ne ha chiarito la natura: il concerto impone un vincolo di metodo, cioè un confronto leale e motivato, ma non di risultato; la decisione finale spetta al CSM, e il Ministro non può bloccarla rifiutando la controfirma del decreto presidenziale di nomina.

Un secondo profilo riguarda il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. In linea generale i singoli ministri non sono legittimati a esserne parte, perché la volontà del potere esecutivo è espressa dal Governo nel suo complesso (art. 95 Cost.). Il Ministro della giustizia fa eccezione proprio per le attribuzioni che gli conferiscono direttamente gli artt. 107 e 110 Cost.: in questi ambiti può sollevare conflitti o resistervi, come accade nelle controversie con il CSM o con la magistratura di sorveglianza in materia di esecuzione penale. La legittimazione viene meno quando il Ministro agisce in altra veste, ad esempio come commissario ad acta nominato dal giudice amministrativo.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 27 luglio 1992, n. 379: in caso di dissenso del Ministro sulla proposta di conferimento di un incarico direttivo, il plenum del CSM, cui spetta la decisione, deve motivare adeguatamente la propria scelta anche alla luce delle argomentazioni ministeriali, nel quadro di un confronto orientato all’interesse pubblico.
• Corte costituzionale, 30 dicembre 2003, n. 380: il bilanciamento tra gli artt. 105 e 110 Cost. esclude un intervento determinante dell’esecutivo sullo status dei magistrati, ma esige leale collaborazione; il concerto è vincolo di metodo e non di risultato, sicché non spetta al Ministro rifiutare la controfirma del decreto di nomina deliberato dal CSM dopo un’adeguata concertazione.
• Corte costituzionale, ord. 2 aprile 2003, n. 112: è ammissibile il conflitto sollevato dal CSM contro il rifiuto ministeriale di dar corso a una nomina direttiva, poiché entrambi gli organi esercitano in materia attribuzioni proprie conferite dagli artt. 105 e 110 Cost.
• Corte costituzionale, ord. 9 luglio 2004, n. 221: i singoli ministri non sono legittimati a essere parte di un conflitto tra poteri, salvo le competenze direttamente ed esclusivamente conferite al Ministro della giustizia dagli artt. 107, secondo comma, e 110 Cost. e il caso della sfiducia individuale.
• Corte costituzionale, ord. 7 marzo 2012, n. 46: il Ministro della giustizia è legittimato a resistere al conflitto promosso dal magistrato di sorveglianza contro il provvedimento ministeriale di non dare esecuzione a una sua ordinanza, poiché i servizi relativi all’esecuzione delle misure e delle pene detentive rientrano nelle attribuzioni ex art. 110 Cost.
• Corte costituzionale, 8 settembre 1995, n. 419: è esclusa la legittimazione passiva del Ministro quando la lesione lamentata dal CSM non derivi dall’esercizio delle competenze ex art. 110 Cost., ma da atti compiuti come commissario ad acta nominato dal giudice amministrativo, interamente riferibili all’organo giurisdizionale.
• Corte costituzionale, 18 luglio 1973, n. 142: il Ministro della giustizia, unico responsabile politicamente davanti al Parlamento, è l’organo idoneo a presiedere alle relazioni tra Governo e amministrazione della giustizia; la composizione mista del CSM evita che l’ordine giudiziario diventi un corpo separato dallo Stato.

Rapporti con altre norme

L’art. 110 Cost. si colloca accanto all’art. 104 Cost., che proclama l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, e all’art. 105 Cost., che riserva al CSM le decisioni sullo status dei magistrati. L’art. 107, secondo comma, Cost. attribuisce al Ministro l’iniziativa disciplinare, mentre l’art. 101, secondo comma, Cost. assicura la soggezione dei giudici soltanto alla legge. L’art. 95 Cost. fonda la responsabilità individuale dei ministri e la regola per cui, fuori dei casi speciali, è il Governo a rappresentare il potere esecutivo nei conflitti. L’art. 97 Cost., con il principio di buon andamento, orienta l’organizzazione dei servizi giudiziari. Sul piano legislativo rilevano la legge n. 195 del 1958 sul CSM, l’ordinamento giudiziario (r.d. 30 gennaio 1941, n. 12) e la legge 26 luglio 1975, n. 354 sull’ordinamento penitenziario.