Art. 103 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 103 Cost. si colloca nella sezione dedicata all’ordinamento giurisdizionale, all’interno del titolo IV sulla magistratura, e disciplina le principali eccezioni al principio di unità della giurisdizione affermato dall’art. 102 Cost., che affida la funzione giurisdizionale ai magistrati ordinari e vieta l’istituzione di giudici straordinari o speciali. I Costituenti non hanno portato quel principio alle estreme conseguenze: hanno conservato tre giurisdizioni speciali preesistenti, quella amministrativa, quella contabile della Corte dei conti e quella militare, delimitandone però l’ambito in Costituzione.

La ratio è duplice. Da un lato si riconosce l’esigenza di giudici specializzati per la tutela del cittadino nei confronti del potere pubblico, per la salvaguardia del denaro pubblico e per la disciplina delle Forze armate; dall’altro si impedisce che il legislatore ordinario dilati tali giurisdizioni a scapito del giudice ordinario, che rimane il giudice naturale e generale. Il testo dell’articolo non ha subito modifiche dal 1948; la disciplina attuativa si trova oggi nel codice del processo amministrativo (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104), nel codice di giustizia contabile (d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174) e nell’ordinamento giudiziario militare.

Contenuto della disposizione

• Giurisdizione amministrativa (primo comma): il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa, cioè i tribunali amministrativi regionali, tutelano nei confronti della pubblica amministrazione gli interessi legittimi, ossia le posizioni del privato di fronte all’esercizio del potere amministrativo. In particolari materie indicate dalla legge essi conoscono anche dei diritti soggettivi: è la cosiddetta giurisdizione esclusiva, nella quale il giudice amministrativo decide l’intera controversia, a prescindere dalla natura della posizione dedotta.
• Giurisdizione contabile (secondo comma): la Corte dei conti giudica nelle materie di contabilità pubblica, comprensive dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile per danno erariale e dei giudizi di conto degli agenti che maneggiano denaro pubblico, oltre che nelle altre materie specificate dalla legge, come le pensioni pubbliche.
• Giurisdizione militare (terzo comma): in tempo di guerra i tribunali militari hanno la giurisdizione stabilita dalla legge; in tempo di pace giudicano soltanto i reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate, con il concorso necessario di un requisito oggettivo e di uno soggettivo.

Le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti sono ricorribili in Cassazione per i soli motivi inerenti alla giurisdizione, ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost.

Profili applicativi

Il criterio ordinario di riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo è quello della causa petendi, cioè della natura della situazione soggettiva fatta valere: diritto soggettivo davanti al primo, interesse legittimo davanti al secondo. La sola presenza in giudizio di un’amministrazione, o il generico coinvolgimento di un interesse pubblico, non basta a radicare la giurisdizione amministrativa. Nelle materie di giurisdizione esclusiva elencate in particolare dall’art. 133 c.p.a. (appalti, urbanistica ed edilizia, servizi pubblici, espropriazioni, accordi amministrativi) occorre verificare che la controversia tocchi l’esercizio, anche mediato, di un potere pubblico: i comportamenti meramente materiali dell’amministrazione e le pretese puramente patrimoniali nascenti da rapporti obbligatori restano al giudice ordinario.

Errore frequente è adire il giudice amministrativo per i danni da occupazione di un fondo avvenuta senza alcuna dichiarazione di pubblica utilità, o il giudice ordinario per l’impugnazione di atti di gara. Davanti alla Corte dei conti rileva soprattutto la qualificazione di agente contabile, che dipende dal maneggio di denaro o beni pubblici e non dalla natura pubblica o privata del soggetto. Nel processo penale militare, i reati comuni commessi da militari e i reati commessi da civili spettano sempre al giudice ordinario, che prevale anche nei casi di connessione.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 11 maggio 2006, n. 191: è illegittima la devoluzione alla giurisdizione esclusiva dei comportamenti dell’amministrazione non riconducibili, nemmeno mediatamente, a un pubblico potere, come l’occupazione usurpativa; il giudice amministrativo deve essere organo di garanzia della giustizia nell’amministrazione e non giudice dell’amministrazione in quanto tale.
• Corte costituzionale, 5 febbraio 2010, n. 35: la legge può devolvere alla giurisdizione esclusiva solo materie determinate e non blocchi di materie, nelle quali l’amministrazione agisca come autorità, con atti, accordi o comportamenti espressivi del potere; le pretese meramente patrimoniali verso l’amministrazione nel settore dei rifiuti restano al giudice ordinario.
• Corte costituzionale, 15 luglio 2016, n. 179: la giurisdizione esclusiva sugli accordi amministrativi e sulle convenzioni urbanistiche opera anche quando è l’amministrazione ad agire contro il privato, poiché ciò che conta è l’esercizio, anche indiretto, del potere pubblico e non la posizione processuale delle parti.
• Corte costituzionale, 18 aprile 2024, n. 59: la giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica è piena ed esclusiva e copre la tutela del pubblico denaro, sia nei giudizi di responsabilità sia nei giudizi di conto; chi maneggia denaro o beni pubblici, anche tramite società private costituite dall’ente, è tenuto a rendere il conto giudiziale.
• Corte costituzionale, 29 gennaio 1993, n. 24: l’attribuzione alla Corte dei conti delle materie di contabilità pubblica è solo tendenzialmente generale e richiede l’intervento del legislatore ordinario, le cui scelte discrezionali sulle singole fattispecie di responsabilità non sono sindacabili con sentenze additive.
• Corte costituzionale, 8 aprile 1958, n. 29: l’avverbio “soltanto” circoscrive la giurisdizione militare di pace al concorso del requisito soggettivo e di quello oggettivo; fuori da tali limiti la giurisdizione ordinaria è quella normale e prevalente, anche in caso di connessione tra reati militari e comuni.
• Corte costituzionale, 24 aprile 1986, n. 112: gli iscritti nelle liste di leva non sono appartenenti alle Forze armate, status che si acquista solo con l’arruolamento; l’eccezionalità della giurisdizione militare preclude interpretazioni estensive di tale nozione.

Rapporti con altre norme

L’art. 103 Cost. si legge in stretto collegamento con l’art. 102 Cost., sul principio di unità della giurisdizione e sul divieto di giudici speciali, e con la VI disposizione transitoria, che ha imposto la revisione degli organi speciali preesistenti. L’art. 100 Cost. disciplina le funzioni consultive del Consiglio di Stato e quelle di controllo della Corte dei conti, distinte dalla funzione giurisdizionale. L’art. 113 Cost. garantisce sempre la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione, e l’art. 125 Cost. prevede gli organi di giustizia amministrativa di primo grado nelle Regioni. L’art. 111 Cost. limita il ricorso in Cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti ai motivi di giurisdizione, mentre l’art. 25 Cost. sul giudice naturale precostituito per legge orienta l’interpretazione dei criteri di riparto. Sul piano ordinario rilevano l’art. 7 e l’art. 133 c.p.a., l’art. 37 c.p.c. sul difetto di giurisdizione e l’art. 41 c.p.c. sul regolamento preventivo di giurisdizione.