Art. 109 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 109 Cost., collocato nella sezione I del titolo IV della parte seconda sull’ordinamento giurisdizionale, stabilisce che l’autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria. La disposizione, rimasta invariata dal 1948, nasce dall’esigenza di garantire alla magistratura la disponibilità sicura e autonoma dei mezzi di indagine, senza dover passare per l’intermediazione del potere esecutivo, da cui le forze di polizia dipendono sul piano organico.

La ratio è duplice. Da un lato la norma rafforza l’indipendenza della funzione giudiziaria e, in particolare, del pubblico ministero, che dirige le indagini preliminari in vista dell’esercizio obbligatorio dell’azione penale imposto dall’art. 112 Cost. Dall’altro tutela il cittadino, perché le attività di polizia che incidono sulle libertà individuali sono sottoposte alla direzione e al controllo di un organo indipendente, sottratto alle interferenze del Governo nella conduzione delle indagini.

Contenuto della disposizione

Il cuore della norma è la distinzione tra due rapporti che coesistono in capo agli appartenenti alla polizia giudiziaria:

• la dipendenza funzionale dall’autorità giudiziaria, che riguarda lo svolgimento delle attività di indagine: il magistrato impartisce direttive e deleghe, e la polizia giudiziaria è tenuta a eseguirle con tempestività e diligenza;
• la dipendenza organica e disciplinare dall’amministrazione di appartenenza (Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di finanza e altri corpi), che resta incardinata nel potere esecutivo e riguarda carriera, organizzazione e impiego per le funzioni di pubblica sicurezza.

L’avverbio direttamente esprime l’immediatezza del rapporto: l’autorità giudiziaria non deve chiedere l’intervento dei vertici amministrativi per servirsi della polizia giudiziaria. La Costituzione non impone però che tutti gli ufficiali e agenti siano sottoposti allo stesso grado di dipendenza: il legislatore può prevedere strutture specializzate a più stretto contatto con l’autorità giudiziaria, ferma restando l’obbedienza di ogni appartenente alla polizia giudiziaria agli ordini del magistrato.

L’attuazione è contenuta negli artt. 55-59 c.p.p. e nelle relative norme di attuazione, che distinguono i servizi di polizia giudiziaria, le sezioni istituite presso ogni procura della Repubblica e gli altri ufficiali e agenti, prevedendo per i primi due livelli una dipendenza più intensa, che si riflette sul trasferimento e sulla valutazione del personale.

Profili applicativi

La norma viene in rilievo soprattutto nei conflitti tra pubblico ministero ed Esecutivo. Il criterio di soluzione elaborato dalla Corte costituzionale è il seguente: il potere esecutivo può dettare regole di organizzazione e di coordinamento delle forze di polizia, anche per razionalizzare i servizi ed evitare duplicazioni, ma non può trasformare tale coordinamento in una direzione alternativa delle indagini né imporre flussi informativi sugli atti del procedimento sottratti al filtro del magistrato. Quando esigenze organizzative richiedano la comunicazione di notizie sulle indagini, spetta all’autorità giudiziaria stabilire il quando, il come e il quanto.

L’art. 109 Cost. non disciplina invece i poteri di cognizione del giudice né la posizione dell’ufficiale di polizia giudiziaria quando depone come testimone: in quella veste valgono le regole generali sulla prova testimoniale, comprese le facoltà riconosciute dalla legge, come quella di non rivelare il nome degli informatori. Errore frequente è invocare l’art. 109 Cost. per contestare atti organizzativi interni delle amministrazioni che non incidono sulla concreta disponibilità della polizia da parte del magistrato.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 18 giugno 1963, n. 94: l’art. 109 Cost. pone la polizia giudiziaria in un rapporto di subordinazione soltanto funzionale verso l’autorità giudiziaria, che non contrasta con la dipendenza burocratica e disciplinare dal potere esecutivo; la Corte ha invece dichiarato illegittima, per violazione dell’art. 28 Cost., l’autorizzazione ministeriale a procedere contro ufficiali e agenti per fatti di servizio.
• Corte costituzionale, 28 novembre 1968, n. 114: la dipendenza funzionale mira a escludere interferenze di altri poteri nella conduzione delle indagini, ma è estranea alla disciplina della prova testimoniale; l’ufficiale che depone è un testimone come gli altri, e la facoltà di non rivelare i nomi dei confidenti non altera il rapporto con l’autorità giudiziaria.
• Corte costituzionale, 9 giugno 1971, n. 122: la Costituzione consente al legislatore di limitare la dipendenza rafforzata a nuclei specializzati, restando tutti gli appartenenti alla polizia giudiziaria obbligati a eseguire gli ordini dell’autorità giudiziaria; le modalità organizzative del servizio rientrano nella discrezionalità legislativa.
• Corte costituzionale, 6 novembre 2001, n. 345: è inammissibile il conflitto promosso da un procuratore contro un decreto del Ministro dell’interno sulle attività investigative dei servizi interprovinciali, trattandosi di atto di organizzazione interna degli apparati che non incide sul potere del magistrato di avvalersi della polizia giudiziaria secondo il codice di rito.
• Corte costituzionale, ord. 18 dicembre 2017, n. 273: il procuratore della Repubblica è potere dello Stato, in quanto titolare delle indagini ai sensi dell’art. 109 Cost. finalizzate all’azione penale obbligatoria, ed è legittimato a sollevare conflitto contro il Governo in relazione a un decreto legislativo che si assume lesivo di tali attribuzioni.
• Corte costituzionale, 6 dicembre 2018, n. 229: viola l’art. 109 Cost. la norma del d.lgs. n. 177 del 2016 che obbligava gli ufficiali di polizia giudiziaria a trasmettere ai superiori gerarchici, a prescindere dalle regole del codice di procedura penale, notizie sull’inoltro delle informative di reato senza alcun filtro del pubblico ministero; il coordinamento informativo delle forze di polizia non può tradursi in un coordinamento investigativo alternativo.

Rapporti con altre norme

L’art. 109 Cost. è strettamente collegato all’art. 112 Cost. sull’obbligatorietà dell’azione penale, di cui costituisce il presupposto operativo, e all’art. 104 Cost. sull’indipendenza della magistratura. Le libertà incise dall’attività di polizia giudiziaria sono presidiate dagli artt. 13, 14 e 15 Cost., che richiedono l’atto motivato dell’autorità giudiziaria o la sua convalida. Sul piano attuativo rilevano gli artt. 55-59 c.p.p. su funzioni, composizione e dipendenza della polizia giudiziaria, l’art. 327 c.p.p., secondo cui il pubblico ministero dirige le indagini e dispone direttamente della polizia giudiziaria, e l’art. 347 c.p.p. sull’obbligo di riferire la notizia di reato. Il segreto sugli atti di indagine è regolato dall’art. 329 c.p.p.