Art. 114 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 114 Cost. apre il titolo V della parte seconda, dedicato a Regioni, Province e Comuni, e descrive la composizione della Repubblica sul piano territoriale. È l’attuazione strutturale del principio autonomistico enunciato dall’art. 5 Cost., secondo cui la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali.

Il testo vigente è stato introdotto dall’art. 1 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. La formulazione originaria si limitava a stabilire che la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni, con una visione dall’alto verso il basso dell’articolazione territoriale. La riforma ha rovesciato la prospettiva: la Repubblica è ora costituita da Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, elencati a partire dall’ente più vicino ai cittadini, secondo la logica di sussidiarietà che informa l’intero titolo V. La stessa legge ha introdotto per la prima volta in Costituzione le Città metropolitane e la menzione di Roma capitale.

Contenuto della disposizione

La norma si articola in tre commi:

• primo comma: individua gli enti costitutivi della Repubblica; lo Stato vi compare come uno dei soggetti, non come l’ordinamento che contiene gli altri;
• secondo comma: qualifica Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni come enti autonomi, titolari di propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione; l’autonomia statutaria indica la capacità di darsi norme fondamentali di organizzazione, entro i limiti della Costituzione e, per gli enti locali, della legge statale;
• terzo comma: proclama Roma capitale della Repubblica e riserva alla legge dello Stato la disciplina del suo ordinamento, attuata con la legge 5 maggio 2009, n. 42 e i relativi decreti legislativi.

L’enunciazione di pari dignità degli enti non comporta tuttavia un’identità di poteri. Le competenze legislative sono ripartite tra Stato e Regioni dall’art. 117 Cost., quelle amministrative sono distribuite secondo i criteri di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza dell’art. 118 Cost., l’autonomia finanziaria è regolata dall’art. 119 Cost. Spettano allo Stato, in via esclusiva, la legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (art. 117, secondo comma, lett. p, Cost.).

Profili applicativi

L’art. 114 Cost. è invocato soprattutto nei giudizi in via principale, quando Regioni o enti locali lamentano lesioni della propria autonomia da parte di leggi statali o regionali. Di rado, però, è parametro decisivo da solo: la Corte tende a leggerlo in combinazione con gli artt. 117, 118 e 119 Cost., che contengono le regole concrete di riparto. Un errore frequente è ricavare dalla norma una piena equiparazione tra Stato e autonomie, da cui far discendere l’illegittimità di ogni trattamento differenziato: la giurisprudenza lo esclude con costanza.

Rilevante sul piano pratico è stata la vicenda delle Province. Il loro riordino con decretazione d’urgenza è stato censurato, mentre la legge 7 aprile 2014, n. 56 (cosiddetta legge Delrio), che le ha trasformate in enti di secondo grado e ha istituito le Città metropolitane, ha superato il vaglio di costituzionalità. Il mancato esito della revisione costituzionale del 2016 ha lasciato le Province nel testo dell’art. 114 Cost., con la conseguenza che esse non possono essere soppresse da una legge ordinaria.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, ord. 8 maggio 2009, n. 144: la riforma del 2001 non ha equiparato pienamente gli enti che compongono la Repubblica; allo Stato resta una posizione peculiare, perché gli enti dell’art. 114 Cost. dispongono di poteri profondamente diversi, sicché è ragionevole un’esenzione tributaria riservata allo Stato e non estesa alle Province.
• Corte costituzionale, 1 ottobre 2003, n. 303: le istanze unitarie, fondate sull’unità e indivisibilità della Repubblica, giustificano a determinate condizioni la deroga al normale riparto delle competenze; il meccanismo della sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost. consente di attrarre allo Stato funzioni amministrative, e la correlativa potestà legislativa, quando l’esigenza di esercizio unitario trascende l’ambito regionale.
• Corte costituzionale, 19 luglio 2013, n. 220: le Province sono enti autonomi garantiti dall’art. 114 Cost.; la trasformazione radicale del loro ordinamento non può essere realizzata con decreto-legge, strumento inidoneo a introdurre riforme ordinamentali di sistema prive dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza.
• Corte costituzionale, 26 marzo 2015, n. 50: sono legittime le norme della legge n. 56 del 2014 sul riordino delle funzioni provinciali e sui poteri sostitutivi statali, preordinati a garantire l’unità giuridica dell’ordinamento nell’attuazione del nuovo assetto degli enti di area vasta.
• Corte costituzionale, 7 luglio 2016, n. 159: la riduzione delle dotazioni organiche di Città metropolitane e Province, connessa al riordino delle funzioni, non lede gli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost., poiché la riforma richiede una disciplina uniforme e prevede meccanismi di allocazione delle funzioni non fondamentali secondo sussidiarietà e adeguatezza.
• Corte costituzionale, 6 maggio 2010, n. 167: l’art. 114 Cost., pur qualificando i Comuni come enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni, non attribuisce loro di per sé alcuna specifica competenza statutaria o regolamentare opponibile alla legge regionale in materia di polizia locale.
• Corte costituzionale, 3 dicembre 2024, n. 192: il pluralismo autonomistico va letto insieme all’unità e indivisibilità della Repubblica, fondate sull’unità del popolo sovrano; l’autonomia differenziata dell’art. 116, terzo comma, Cost. può riguardare solo specifiche funzioni, adeguatamente giustificate, e presuppone la previa determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni.

Rapporti con altre norme

L’art. 114 Cost. costituisce lo sviluppo dell’art. 5 Cost. e trova attuazione nelle norme successive del titolo V: l’art. 116 Cost. sulle Regioni a statuto speciale e sull’autonomia differenziata, l’art. 117 Cost. sul riparto della potestà legislativa, l’art. 118 Cost. sulle funzioni amministrative e sulla sussidiarietà anche orizzontale, l’art. 119 Cost. sull’autonomia finanziaria e la perequazione, l’art. 120 Cost. sul potere sostitutivo del Governo a tutela dell’unità giuridica ed economica. Gli artt. 131-133 Cost. disciplinano l’elenco delle Regioni e le variazioni territoriali di Regioni, Province e Comuni. Sul piano legislativo, l’ordinamento degli enti locali è contenuto nel testo unico approvato con d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, e nella legge n. 56 del 2014.