Art. 120 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 120 Cost. chiude il titolo V della parte seconda e svolge una duplice funzione di garanzia dell’unità della Repubblica a fronte dell’autonomia regionale e locale riconosciuta dall’art. 5 Cost. Il primo comma pone alle Regioni un limite negativo: non possono erigere barriere economiche o giuridiche tra i territori, né comprimere la libertà di circolazione e il diritto al lavoro dei cittadini. Il secondo comma attribuisce al Governo un potere sostitutivo straordinario nei confronti di Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni, quando sono in gioco interessi unitari che l’ente competente non sia in grado di soddisfare.

Il testo vigente è stato riscritto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. La versione originaria, articolata in tre commi, conteneva soltanto i divieti oggi raccolti nel primo comma, compreso quello di limitare il diritto dei cittadini di esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la professione, l’impiego o il lavoro. La riforma ha condensato quei divieti e ha introdotto ex novo il potere sostitutivo, quale contrappeso alla nuova ripartizione delle competenze legislative (art. 117 Cost.) e amministrative (art. 118 Cost.). La disciplina attuativa è dettata dall’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131.

Contenuto della disposizione

Il primo comma contiene tre divieti rivolti alle Regioni, comprese quelle a statuto speciale:

• il divieto di istituire dazi di importazione, esportazione o transito tra le Regioni;
• il divieto di adottare provvedimenti che ostacolino “in qualsiasi modo” la libera circolazione delle persone e delle cose; l’espressione comprende gli ostacoli di fatto, non solo i divieti formali;
• il divieto di limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale, che si estende alle attività professionali e d’impresa.

Il secondo comma individua i presupposti del potere sostitutivo, che sono tassativi: mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa dell’Unione europea; pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica; tutela dell’unità giuridica o economica e, in particolare, dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma, lett. m, Cost.). Il potere spetta al Governo, cioè al Consiglio dei ministri, e si esercita “prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”, ossia anche in materie di competenza regionale o locale.

L’ultimo periodo contiene una riserva di legge procedurale: la legge deve garantire che la sostituzione rispetti il principio di sussidiarietà (l’intervento del livello superiore solo quando quello inferiore non sia adeguato) e il principio di leale collaborazione (il coinvolgimento dell’ente sostituito nel procedimento). L’art. 8 della legge n. 131 del 2003 prevede, salvo i casi di assoluta urgenza, l’assegnazione di un congruo termine per provvedere, l’audizione dell’ente e la partecipazione del Presidente della Giunta regionale alla riunione del Consiglio dei ministri che delibera la sostituzione.

Profili applicativi

Sul primo comma il contenzioso nasce soprattutto da leggi regionali che riservano benefici, incentivi o accessi a procedure pubbliche a chi abbia un radicamento territoriale (residenza, sede legale, domicilio fiscale prolungato). La Corte costituzionale verifica se il requisito abbia un collegamento ragionevole con la finalità della misura; in difetto, la clausola territoriale si traduce in una barriera protezionistica e viola congiuntamente gli artt. 3 e 120 Cost. Non ogni limite all’attività lavorativa è però illegittimo: sono ammesse condizioni preordinate alla tutela di altri interessi costituzionali, purché non dirette a discriminare in ragione della provenienza.

Sul secondo comma, il terreno di elezione è il commissariamento delle Regioni sottoposte a piano di rientro dal disavanzo sanitario: in caso di persistente inerzia, il Governo nomina un commissario ad acta con funzioni amministrative intangibili da parte degli organi regionali. Frequenti sono le impugnazioni statali di leggi regionali che incidono, anche solo potenzialmente, sull’ambito del mandato commissariale. Va inoltre ricordato che l’art. 120 non esaurisce le ipotesi di sostituzione: la legge statale di settore e la legge regionale, nelle materie di competenza, possono prevedere poteri sostitutivi ordinari, che devono comunque rispettare i principi desumibili dalla norma costituzionale.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 16 luglio 2004, n. 227: la legge regionale può prevedere poteri sostitutivi verso gli enti locali nelle materie di propria competenza, purché la sostituzione sia disciplinata dalla legge nei presupposti sostanziali e procedurali, riguardi atti privi di discrezionalità nell’an, sia decisa da un organo di governo e si svolga in un procedimento che consenta all’ente sostituito di interloquire e di evitare la sostituzione adempiendo autonomamente.
• Corte costituzionale, 16 luglio 2015, n. 171: anche quando disciplina poteri sostitutivi con norme di settore, diverse dal modello dell’art. 8 della legge n. 131 del 2003, il legislatore statale deve rispettare i principi dell’art. 120 Cost.; è illegittima la nomina di un commissario ad acta da parte di un comitato interministeriale che non garantisca il coinvolgimento specifico della Regione direttamente interessata, non bastando la presenza di alcuni presidenti di Regione nel comitato.
• Corte costituzionale, 1 dicembre 2006, n. 397: le garanzie procedimentali derivanti dalla leale collaborazione si impongono a pena di illegittimità solo quando la sostituzione colpisce enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita, come Comuni, Province e Città metropolitane; verso enti privi di tale autonomia, come le Comunità montane, opera comunque il principio generale del giusto procedimento.
• Corte costituzionale, 22 dicembre 2006, n. 440: discriminare le imprese in base alla localizzazione territoriale contrasta con il principio di eguaglianza e con l’art. 120 Cost., che vincola anche le Regioni speciali; è illegittimo il criterio della “migliore idoneità di localizzazione” nella selezione delle imprese invitate alle procedure ristrette per lavori pubblici.
• Corte costituzionale, 28 luglio 2022, n. 199: requisiti di pregresso radicamento territoriale, fondati sulla residenza o sul domicilio fiscale, costituiscono un ostacolo anche solo fattuale alla circolazione tra le Regioni; è illegittima la norma regionale che consente di modulare gli incentivi occupazionali in base alla durata del domicilio fiscale del lavoratore nella Regione.
• Corte costituzionale, 11 novembre 2015, n. 227: in caso di persistente inerzia della Regione rispetto al piano di rientro sanitario, il Governo può nominare un commissario ad acta le cui funzioni, pur amministrative, devono restare al riparo da qualsiasi interferenza degli organi regionali, anche legislativa; l’illegittimità sussiste anche quando l’interferenza è soltanto potenziale.
• Corte costituzionale, 14 febbraio 2023, n. 20: il potere sostitutivo straordinario è caratterizzato da temporaneità e cedevolezza e mira ad assicurare insieme l’unità economica della Repubblica e i livelli essenziali del diritto alla salute; è illegittima la legge regionale che riorganizza la rete ospedaliera durante il commissariamento.
• Corte costituzionale, 20 marzo 2025, n. 32: non interferisce con il mandato commissariale, e anzi ne favorisce l’attuazione in chiave di recupero della leale collaborazione, la legge regionale che obbliga la Giunta a riferire al Consiglio sugli interventi compiuti in esecuzione dei compiti affidati agli organi regionali dal programma operativo del commissario.

Rapporti con altre norme

Il primo comma è connesso all’art. 16 Cost. (libertà di circolazione), agli artt. 4 e 35 Cost. (diritto al lavoro), all’art. 41 Cost. (iniziativa economica) e all’art. 3 Cost., con cui viene di regola invocato congiuntamente; in ambito sovranazionale riecheggia le libertà fondamentali del mercato interno europeo. Il secondo comma si salda all’art. 117, secondo comma, lett. m, Cost. sui livelli essenziali delle prestazioni, all’art. 118 Cost. sul principio di sussidiarietà e all’art. 117, quinto comma, Cost., che già prevede la sostituzione statale in caso di inadempienza regionale nell’attuazione degli obblighi internazionali ed europei. Distinto è lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta previsti dall’art. 126 Cost., rimedio politico per gravi violazioni che non presuppone l’inerzia su singoli atti. L’attuazione legislativa si trova nell’art. 8 della legge n. 131 del 2003 e, per la sanità, nell’art. 4 del d.l. 1 ottobre 2007, n. 159 e nell’art. 2, commi 80, 88 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191.