Art. 119 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 119 Cost. è la norma cardine della cosiddetta costituzione finanziaria degli enti territoriali, collocata nel titolo V della parte seconda. Essa traduce sul piano delle risorse il principio autonomistico dell’art. 5 Cost.: un ente che non dispone di mezzi propri non è davvero autonomo, perché le sue scelte dipendono da chi lo finanzia. La funzione della disposizione è perciò garantire a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni risorse adeguate alle funzioni loro attribuite, conciliando l’autonomia con l’unità economica della Repubblica e con la solidarietà tra territori.

Il testo vigente è il risultato di tre riforme. La legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 ha riscritto l’articolo, segnando il passaggio da un sistema di finanza derivata, fondato su trasferimenti statali, a un modello di finanza autonoma, attuato poi dalla legge delega 5 maggio 2009, n. 42 sul federalismo fiscale. La legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 ha introdotto il rispetto dell’equilibrio dei bilanci, il concorso degli enti all’osservanza dei vincoli europei e il riferimento all’equilibrio di bilancio come condizione dell’indebitamento, con applicazione dall’esercizio 2014. La legge costituzionale 7 novembre 2022, n. 2 ha aggiunto il comma sulle peculiarità delle Isole, sicché la regola sull’indebitamento, prima al sesto comma, si trova ora al settimo.

Contenuto della disposizione

L’articolo si articola in sette commi, riconducibili a quattro nuclei.

• Autonomia ed equilibrio (comma 1): gli enti hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei rispettivi bilanci, e concorrono al rispetto dei vincoli economici e finanziari dell’Unione europea.
• Risorse ordinarie (commi 2-4): tributi ed entrate propri, istituiti e applicati in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; compartecipazioni al gettito dei tributi erariali riferibile al territorio; un fondo perequativo statale, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Queste risorse devono consentire di finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite.
• Interventi speciali (commi 5 e 6): lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati enti per promuovere sviluppo, coesione e solidarietà, rimuovere squilibri o favorire l’esercizio dei diritti della persona; la Repubblica promuove le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi dell’insularità.
• Patrimonio e indebitamento (comma 7): gli enti hanno un proprio patrimonio; possono indebitarsi solo per finanziare spese di investimento, con contestuali piani di ammortamento e purché sia rispettato l’equilibrio di bilancio del complesso degli enti di ciascuna Regione; è esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti.

Il divieto di indebitamento per spese correnti è noto come regola aurea: il ricorso al credito è ammesso solo quando arricchisce il patrimonio dell’ente, non quando ne finanzia il consumo.

Profili applicativi

Il contenzioso si svolge soprattutto davanti alla Corte costituzionale, nei giudizi in via principale tra Stato e Regioni e nelle questioni sollevate dalla Corte dei conti in sede di controllo e di parificazione dei rendiconti. Tre temi ricorrono. Il primo riguarda i limiti alla spesa imposti dallo Stato a titolo di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.): sono ammessi se fissano un tetto complessivo, transitorio e collegato a obiettivi di riequilibrio, lasciando all’ente la libertà di allocare le risorse. La Regione che lamenta l’insufficienza dei mezzi ha l’onere di dimostrare l’impossibilità di svolgere le proprie funzioni.

Il secondo tema è il divieto di fondi statali vincolati nelle materie di competenza regionale o locale, al di fuori dei casi del quinto comma: lo Stato non può condizionare le scelte autonome degli enti attraverso finanziamenti di scopo. Il terzo riguarda la contabilità degli enti: anticipazioni di liquidità, avanzi presunti e fondi rettificativi non possono essere usati per creare capacità di spesa fittizia. Errore frequente degli enti è contabilizzare le anticipazioni di cassa come entrate libere, con conseguente violazione della regola aurea e dell’equilibrio di bilancio.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 2 luglio 2014, n. 188: il divieto di indebitamento per spese diverse dagli investimenti opera come clausola generale direttamente precettiva; le nozioni di indebitamento e investimento devono essere uniformi sul territorio nazionale e sono quindi rimesse allo Stato, sicché è illegittima la legge provinciale che consentiva anticipazioni di cassa illimitate presso più istituti, contabilizzate in partite di giro.
• Corte costituzionale, 3 dicembre 2015, n. 250: i vincoli statali di coordinamento finanziario sono compatibili con l’autonomia quando stabiliscono un limite complessivo, transitorio e ragionevole, lasciando agli enti ampia libertà di allocazione; l’eventuale impatto sulla sfera regionale resta un dato di fatto che non incide sulla legittimità costituzionale.
• Corte costituzionale, 24 marzo 2016, n. 65: la riduzione della spesa regionale per beni e servizi, con procedura che lascia l’iniziativa alle Regioni e prevede un intervento statale solo in caso di mancata intesa, è legittima espressione della funzione di coordinamento, che prevale sulle competenze regionali anche esclusive.
• Corte costituzionale, 27 aprile 2017, n. 89: le anticipazioni di liquidità servono soltanto a riallineare cassa e competenza e vanno sterilizzate mediante un fondo di pari importo; utilizzarle per coprire nuove spese o ridurre il disavanzo viola gli artt. 81 e 119 Cost.
• Corte costituzionale, 28 gennaio 2020, n. 4: le anticipazioni di liquidità costituiscono un indebitamento straordinario utilizzabile solo per pagare passività pregresse; l’impiego per finalità diverse lede l’equilibrio di bilancio, la sana gestione finanziaria e la regola aurea, mentre l’equilibrio va inteso in senso dinamico e non come mero pareggio contabile.
• Corte costituzionale, 14 aprile 2023, n. 71: la perequazione ordinaria, senza vincoli di destinazione, e quella speciale del quinto comma, vincolata a obiettivi e livelli essenziali, devono restare distinte; l’inserimento di componenti vincolate nel Fondo di solidarietà comunale ne realizza un’ibridazione estranea al disegno costituzionale.
• Corte costituzionale, 22 dicembre 2023, n. 224: le risorse del fondo di rotazione per gli enti locali in riequilibrio possono essere usate solo come anticipazioni di cassa per pagare debiti già iscritti in bilancio, non per coprire disavanzi e debiti fuori bilancio, pena la violazione della regola aurea del settimo comma.
• Corte costituzionale, 17 aprile 2025, n. 45: lo Stato può imporre agli enti locali contributi alla finanza pubblica purché temporanei, riferiti a limiti complessivi e rispettosi della spesa costituzionalmente necessaria per i diritti sociali; le risorse vincolate ai livelli essenziali devono trovare collocazione trasparente in fondi speciali dedicati.

Rapporti con altre norme

L’art. 119 Cost. opera in stretta connessione con l’art. 81 Cost., che impone l’equilibrio tra entrate e spese e l’obbligo di copertura, e con l’art. 97, primo comma, Cost., che chiama tutte le pubbliche amministrazioni ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito. L’art. 117 Cost. attribuisce allo Stato in via esclusiva l’armonizzazione dei bilanci pubblici e la perequazione delle risorse finanziarie (secondo comma, lett. e) e la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (lett. m), e prevede come materia concorrente il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. L’art. 118 Cost. distribuisce le funzioni amministrative che le risorse devono finanziare, l’art. 120, secondo comma, Cost. consente l’intervento sostitutivo dello Stato a tutela dell’unità economica e dei livelli essenziali, e l’art. 5 Cost. offre il fondamento del principio autonomistico. Sul piano attuativo rilevano la legge 24 dicembre 2012, n. 243, sull’equilibrio di bilancio, il d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, sull’armonizzazione contabile, e il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (testo unico degli enti locali).