Art. 113 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 113 Cost. chiude la sezione II del titolo IV della parte seconda, dedicata alle norme sulla giurisdizione, e costituisce la garanzia costituzionale della giustizia amministrativa. La disposizione esprime il principio di legalità dell’azione amministrativa nella sua proiezione processuale: se la pubblica amministrazione è soggetta alla legge, ogni suo atto deve poter essere sottoposto al controllo di un giudice indipendente su iniziativa di chi ne sia leso. Si tratta di una specificazione, riferita ai rapporti con i pubblici poteri, del diritto di agire in giudizio sancito dall’art. 24 Cost.

La norma reagisce all’esperienza dell’ordinamento previgente, nel quale leggi speciali potevano sottrarre interi settori di atti amministrativi al sindacato giurisdizionale o consentirne l’impugnazione solo per alcuni vizi. Il testo non ha subito modifiche dal 1948; la disciplina attuativa si trova oggi nel codice del processo amministrativo (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104) e, per la giurisdizione ordinaria, negli artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E.

Contenuto della disposizione

La disposizione si articola in tre commi:

• primo comma: contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi, davanti al giudice ordinario o amministrativo secondo il riparto fissato dall’art. 103 Cost. L’interesse legittimo è la posizione del privato di fronte all’esercizio del potere amministrativo, tutelata attraverso il controllo sulla legittimità di quell’esercizio;
• secondo comma: la tutela non può essere esclusa né limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. Il legislatore non può quindi creare zone franche, né ammettere il ricorso per alcuni vizi soltanto;
• terzo comma: la legge determina quali giudici possono annullare gli atti amministrativi, in quali casi e con quali effetti. Il potere di annullamento spetta in via generale al giudice amministrativo; il giudice ordinario, salvo previsioni speciali, conosce dell’atto in via incidentale e lo disapplica.

La garanzia non preclude alla legge ordinaria di disciplinare le modalità di accesso alla tutela, fissando termini di decadenza, condizioni di procedibilità o rimedi alternativi, purché l’esercizio dell’azione non diventi estremamente difficile o soltanto apparente. Il principio è direttamente applicabile e non richiede norme di attuazione: il silenzio del legislatore sull’impugnabilità di un atto non ne comporta la sottrazione al giudice.

Profili applicativi

L’art. 113 Cost. opera soprattutto come parametro di legittimità delle leggi che restringono l’accesso al giudice. Sono incompatibili con esso le clausole di inoppugnabilità degli atti, le norme che differiscono l’impugnazione a un momento in cui la tutela non è più utile e quelle che riservano il controllo a organi non giurisdizionali. Restano ammessi, invece, i ricorsi amministrativi preventivi come condizione di procedibilità, a patto che l’inerzia dell’amministrazione non blocchi a tempo indeterminato l’azione, e l’alternatività tra ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e ricorso giurisdizionale, che lascia la scelta all’interessato.

Nella giurisprudenza più recente il principio è letto in chiave di effettività: la tutela deve essere piena e tempestiva, comprensiva della fase cautelare e delle azioni di condanna, anche risarcitorie. Sotto questo profilo l’art. 113 Cost. dialoga con gli artt. 6 e 13 CEDU sul diritto a un ricorso effettivo. Errore frequente, nella pratica, è confondere la garanzia dell’accesso al giudice con il diritto a un determinato giudice: la scelta tra giurisdizione ordinaria e amministrativa resta regolata dall’art. 103 Cost. e dalle norme sul riparto, e la giurisdizione esclusiva è legittima solo in materie nelle quali venga in rilievo l’esercizio, anche mediato, di poteri pubblici.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 14 marzo 1964, n. 15: il principio dell’art. 113 Cost. si applica a ogni caso in cui il privato si ritenga leso da un atto amministrativo, senza bisogno di specifiche norme di attuazione; la mancanza di regole sul modo di impugnare un atto non priva di tutela alcun diritto o interesse legittimo.
• Corte costituzionale, 23 luglio 1974, n. 241: è illegittima la norma che esclude espressamente ogni gravame contro il decreto ministeriale che decide il ricorso avverso una sanzione finanziaria; il semplice silenzio della legge sull’impugnabilità, invece, va interpretato nel senso che la tutela giurisdizionale resta ammessa.
• Corte costituzionale, 27 febbraio 1974, n. 46: la legge può subordinare, per ragionevoli motivi, l’azione giudiziaria al previo ricorso amministrativo e prevedere termini di decadenza, purché la tutela non sia sostanzialmente esclusa e l’inerzia dell’amministrazione non ritardi in modo intollerabile l’accesso al giudice.
• Corte costituzionale, 2 luglio 1966, n. 78: l’alternatività tra ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e ricorso giurisdizionale non viola l’art. 113 Cost., perché è l’interessato a scegliere di rinunciare alla via giurisdizionale; la garanzia non impedisce di regolare l’esercizio della tutela, purché non lo si renda estremamente difficile o apparente.
• Corte costituzionale, 7 luglio 2010, n. 236: è illegittima, per contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost., la regola che impediva l’impugnazione immediata degli atti di esclusione di liste e candidati dalle elezioni comunali prima della proclamazione degli eletti; una tutela successiva al voto non è né efficace né tempestiva, e il potere di sospensione cautelare è elemento connaturale del sistema.
• Corte costituzionale, 6 luglio 2023, n. 137: il potere cautelare del giudice amministrativo comprende anche misure atipiche, propulsive o sostitutive, idonee ad anticipare provvisoriamente il bene della vita richiesto; specificare gli effetti della sospensione degli atti applicativi di una legge regionale è funzionale all’effettività della tutela e non invade la competenza legislativa.
• Corte costituzionale, 11 maggio 2006, n. 191: la condanna al risarcimento, per equivalente o in forma specifica, è strumento necessario per rendere effettiva la tutela verso l’amministrazione; la giurisdizione esclusiva non può estendersi a comportamenti non riconducibili, neppure mediatamente, all’esercizio di un potere pubblico, come l’occupazione usurpativa.
• Corte costituzionale, 11 febbraio 2011, n. 49: la riserva al giudice sportivo delle sanzioni disciplinari non tecniche non viola gli artt. 24, 103 e 113 Cost., poiché resta salva la tutela risarcitoria davanti al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva quando la sanzione incida su situazioni rilevanti per l’ordinamento statale.

Rapporti con altre norme

L’art. 113 Cost. va letto con l’art. 24 Cost., che garantisce a tutti il diritto di agire e di difendersi, e con l’art. 103 Cost., che fissa il riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo e ammette la giurisdizione esclusiva in “particolari materie”. L’art. 100 Cost. qualifica il Consiglio di Stato come organo di tutela della giustizia nell’amministrazione, mentre l’art. 125 Cost. prevede i tribunali amministrativi regionali. Gli artt. 97 e 98 Cost., sul buon andamento e l’imparzialità, definiscono i canoni sostanziali che il giudice verifica. L’art. 111 Cost. impone il giusto processo anche nel processo amministrativo, e l’art. 117, primo comma, Cost. apre agli artt. 6 e 13 CEDU e all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Sul piano ordinario rilevano il codice del processo amministrativo, la legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, sulla disapplicazione dell’atto da parte del giudice ordinario, e il d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, sui ricorsi amministrativi.