Art. 118 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 118 Cost. chiude, insieme agli artt. 117 e 119 Cost., il nucleo del Titolo V della Parte II dedicato al riparto delle competenze tra lo Stato e le autonomie territoriali. Mentre l’art. 117 Cost. distribuisce la potestà legislativa e l’art. 119 Cost. regola l’autonomia finanziaria, l’art. 118 Cost. individua chi esercita le funzioni amministrative, cioè l’attività concreta di cura degli interessi pubblici attraverso provvedimenti, servizi e controlli.

Il testo vigente è stato integralmente riscritto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Nella versione originaria vigeva il cosiddetto parallelismo delle funzioni: la Regione esercitava le funzioni amministrative nelle stesse materie in cui legiferava, con possibilità di delegarle agli enti locali. La riforma ha rovesciato la prospettiva, assumendo il Comune come destinatario naturale delle funzioni amministrative in quanto ente più vicino ai cittadini, e ha elevato a rango costituzionale il principio di sussidiarietà, già anticipato sul piano legislativo dalla legge 15 marzo 1997, n. 59 (cosiddetta riforma Bassanini), che aveva conferito a Regioni ed enti locali le funzioni relative alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità.

La ratio è duplice: avvicinare l’amministrazione ai cittadini, così da renderla più rispondente ai bisogni del territorio e più facilmente controllabile, e al tempo stesso consentire che le funzioni risalgano ai livelli superiori quando il livello inferiore non sia in grado di esercitarle in modo efficace o quando occorra assicurarne l’esercizio unitario.

Contenuto della disposizione

Il primo comma pone la regola generale dell’attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, esse siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato. Il conferimento deve rispettare tre principi:

• sussidiarietà verticale: la funzione spetta al livello di governo più vicino al cittadino e può essere allocata al livello superiore solo quando quello inferiore risulti inadeguato;
• differenziazione: l’allocazione deve tenere conto delle diverse caratteristiche demografiche, territoriali e strutturali degli enti, senza imporre soluzioni uniformi a realtà eterogenee;
• adeguatezza: l’ente destinatario deve possedere un’organizzazione idonea a esercitare la funzione, anche in forma associata.

Il secondo comma distingue tra funzioni amministrative proprie di Comuni, Province e Città metropolitane e funzioni conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze legislative. Ne deriva che la scelta allocativa spetta alla legge dello Stato o della Regione competente nella materia, e non a un atto amministrativo.

Il terzo comma impone alla legge statale di disciplinare forme di coordinamento tra Stato e Regioni nelle materie dell’immigrazione e dell’ordine pubblico e sicurezza (lettere b e h del secondo comma dell’art. 117 Cost.), nonché forme di intesa e coordinamento nella tutela dei beni culturali.

Il quarto comma accoglie la sussidiarietà orizzontale: tutti gli enti della Repubblica favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale. Il principio non comporta una ritirata del potere pubblico, ma impegna le amministrazioni a riconoscere e sostenere l’apporto della società civile, in particolare del volontariato e del Terzo settore.

Profili applicativi

La conseguenza più rilevante sul piano pratico è la cosiddetta chiamata in sussidiarietà (o attrazione in sussidiarietà). Poiché il principio di legalità impone che la funzione amministrativa sia disciplinata dalla legge, quando lo Stato avoca a sé una funzione amministrativa per esigenze di esercizio unitario può anche regolarla con legge propria, pur in materie di competenza regionale concorrente o residuale. L’art. 118 Cost. finisce così per rendere flessibile lo stesso riparto delle competenze legislative fissato dall’art. 117 Cost.

La deroga al riparto è però circondata da condizioni rigorose: la valutazione dell’interesse unitario deve essere proporzionata e non irragionevole, la disciplina deve essere limitata a quanto strettamente necessario e, soprattutto, deve essere prevista una procedura che coinvolga le Regioni interessate, di regola mediante un’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata. Il terreno su cui il contenzioso si manifesta con maggiore frequenza è quello dei fondi statali a destinazione vincolata in materie regionali: la legge che li istituisce è legittima solo se prevede, già nel proprio testo, il coinvolgimento delle autonomie nell’adozione dell’atto che ne regola il riparto e l’utilizzo. La mancanza dell’intesa comporta l’illegittimità costituzionale della disposizione nella parte in cui non la contempla.

Sul versante della sussidiarietà orizzontale, il principio ha trovato attuazione negli istituti di amministrazione condivisa disciplinati dall’art. 55 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore): co-programmazione, co-progettazione e accreditamento. Le amministrazioni locali vi ricorrono frequentemente nei servizi sociali, nella cura dei beni comuni urbani e nelle attività culturali e ambientali. L’errore ricorrente è trattare questi strumenti come appalti di servizi: si tratta invece di moduli collaborativi fondati sulla convergenza di obiettivi, ai quali possono accedere soltanto gli enti iscritti nel registro del Terzo settore.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 1 ottobre 2003, n. 303: l’art. 118, primo comma, Cost. introduce un meccanismo dinamico che consente di allocare le funzioni amministrative al livello statale quando l’istanza di esercizio unitario trascende l’ambito regionale; in tal caso lo Stato può anche disciplinarle con legge, ma elemento essenziale per la legittimità dell’attrazione è la previsione di un’intesa con le Regioni interessate, alla quale sia subordinata l’operatività della disciplina.
• Corte costituzionale, 13 aprile 2018, n. 74: lo Stato può attribuire al livello centrale una funzione amministrativa e regolarne l’esercizio con propria legge anche in materie regionali, a condizione che sia assicurato, tramite intesa, il coinvolgimento del livello di governo territoriale interessato; è perciò illegittima la norma che disciplina finanziamenti gestiti unilateralmente dallo Stato senza intesa con gli enti territoriali.
• Corte costituzionale, 17 maggio 2022, n. 123: quando l’istituzione di un fondo in materia regionale si fonda sulla chiamata in sussidiarietà, la stessa legge deve prevedere contestualmente il più ampio coinvolgimento delle autonomie, da realizzare nella Conferenza Stato-Regioni mediante intesa sulle modalità di utilizzo e gestione del fondo; in applicazione del principio è stata dichiarata illegittima la disciplina di un fondo per la diffusione della pratica sportiva adottato senza intesa.
• Corte costituzionale, 2 dicembre 2019, n. 246: in presenza di calamità di ampia portata, riconosciuta con la dichiarazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale, è possibile la chiamata in sussidiarietà delle funzioni amministrative di protezione civile; anche nell’emergenza, tuttavia, la Regione non resta estranea e deve essere coinvolta secondo il principio di leale collaborazione.
• Corte costituzionale, 29 maggio 2009, n. 168: gli interventi di politica sociale che per loro natura sfuggono alla sola dimensione regionale possono essere esercitati unitariamente dallo Stato in base all’art. 118, primo comma, Cost., purché le Regioni siano coinvolte attraverso attività concertative, quali l’intesa in Conferenza unificata.
• Corte costituzionale, 26 giugno 2020, n. 131: l’art. 55 del Codice del Terzo settore rappresenta una delle più significative attuazioni della sussidiarietà orizzontale, poiché impone alle amministrazioni di coinvolgere attivamente gli enti del Terzo settore nella programmazione, progettazione e organizzazione dei servizi di interesse generale, secondo un modello ispirato alla solidarietà anziché alla concorrenza.
• Corte costituzionale, 15 marzo 2022, n. 72: il sistema degli enti del Terzo settore, espressione del pluralismo sociale e della solidarietà di cui agli artt. 2 e 3 Cost., è valorizzato dall’art. 118, quarto comma, Cost. fino a dar vita a un modello di amministrazione condivisa con le pubbliche amministrazioni.

Rapporti con altre norme

L’art. 118 Cost. va letto con l’art. 5 Cost., che impone alla Repubblica di riconoscere e promuovere le autonomie locali e di attuare il più ampio decentramento amministrativo, e con l’art. 114 Cost., che pone Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato su un piano di pari dignità costitutiva. L’art. 117 Cost. ne costituisce il presupposto, perché la legge che conferisce le funzioni è quella dell’ente competente per materia; l’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. riserva allo Stato l’individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali. L’art. 119 Cost. garantisce le risorse necessarie all’esercizio delle funzioni attribuite, mentre l’art. 120 Cost. consente il potere sostitutivo del Governo nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione. Sul piano legislativo, il quadro è completato dal testo unico degli enti locali (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), dalla legge 5 giugno 2003, n. 131, di adeguamento dell’ordinamento alla riforma del 2001, e, per la sussidiarietà orizzontale, dagli artt. 55-57 del Codice del Terzo settore.