Art. 116 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 116 Cost. introduce la differenziazione all’interno del sistema regionale. Accanto alle Regioni a statuto ordinario, la Costituzione riconosce cinque Regioni ad autonomia speciale, giustificata da ragioni storiche, linguistiche, geografiche ed economiche (insularità, presenza di minoranze linguistiche, posizione di confine). Il terzo comma consente inoltre alle Regioni ordinarie di ottenere, con un procedimento rinforzato, ulteriori forme di autonomia: è la cosiddetta autonomia differenziata.

Il testo vigente è frutto dell’art. 2 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che ha riscritto la disposizione: ha adottato la denominazione bilingue di Trentino-Alto Adige/Südtirol e Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, ha costituzionalizzato l’articolazione della Regione nelle Province autonome di Trento e di Bolzano e ha introdotto il terzo comma. La disciplina di attuazione di quest’ultimo è contenuta nella legge 26 giugno 2024, n. 86, profondamente incisa dalla Corte costituzionale.

Contenuto della disposizione

Il primo comma attribuisce a Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige/Südtirol e Valle d’Aosta forme e condizioni particolari di autonomia, secondo statuti speciali adottati con legge costituzionale. A differenza degli statuti ordinari, che sono leggi regionali approvate con il procedimento dell’art. 123 Cost., gli statuti speciali sono fonti statali di rango costituzionale; la loro attuazione avviene di regola tramite decreti legislativi elaborati da commissioni paritetiche Stato-Regione.

Il secondo comma precisa che la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, che godono di un’autonomia propria, anche legislativa, paragonabile a quella regionale.

Il terzo comma disciplina l’autonomia differenziata delle Regioni ordinarie:

• oggetto: le materie di legislazione concorrente dell’art. 117, terzo comma, Cost. e, tra quelle di competenza esclusiva statale, l’organizzazione della giustizia di pace, le norme generali sull’istruzione e la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali;
• iniziativa: spetta alla Regione interessata, sentiti gli enti locali;
• limiti: il rispetto dei principi dell’art. 119 Cost. in materia di autonomia finanziaria e perequazione;
• procedimento: intesa fra lo Stato e la Regione, quindi legge dello Stato approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.

Profili applicativi

Per le Regioni speciali la questione ricorrente riguarda la clausola di maggior favore dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001: finché gli statuti non sono adeguati, le norme del nuovo Titolo V si applicano anche alle Regioni speciali nelle parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie. Chi invoca il Titolo V nei confronti di una Regione speciale, sia lo Stato in un ricorso sia un giudice rimettente, deve dimostrare con un raffronto complessivo perché esso garantisca un’autonomia maggiore rispetto allo statuto; in mancanza, la questione è inammissibile.

Per l’autonomia differenziata la Corte costituzionale, con la sentenza n. 192 del 2024, ha fissato limiti sostanziali. Il trasferimento deve riguardare specifiche funzioni e non intere materie; deve essere giustificato da un’istruttoria che ne dimostri l’adeguatezza alla luce del principio di sussidiarietà; per le funzioni che incidono su diritti civili e sociali presuppone la previa determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), da fissare con legge e non con atti amministrativi. Il finanziamento deve fondarsi su criteri di efficienza e non sulla spesa storica, e la Regione differenziata deve concorrere agli obiettivi di finanza pubblica alla pari delle altre. Il Parlamento conserva il pieno potere di emendamento sulla legge di approvazione dell’intesa. Il procedimento dell’art. 116, terzo comma, non si applica alle Regioni speciali.

Restano possibili, nella fase che precede l’iniziativa, consultazioni referendarie regionali sull’opportunità di chiedere maggiore autonomia, purché il quesito si mantenga nel perimetro delle materie costituzionalmente indicate.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 3 dicembre 2024, n. 192: l’art. 116, terzo comma, Cost., letto alla luce dei principi di sussidiarietà, unità, solidarietà ed eguaglianza, consente di trasferire solo specifiche funzioni sorrette da adeguata giustificazione; il trasferimento di funzioni relative a diritti civili e sociali richiede la previa determinazione legislativa dei LEP; sono stati dichiarati illegittimi numerosi punti della legge n. 86 del 2024, inclusa l’estensione alle Regioni speciali.
• Corte costituzionale, 25 giugno 2015, n. 118: un referendum consultivo regionale sull’attribuzione di ulteriori forme di autonomia è legittimo quando il quesito riproduce il perimetro dell’art. 116, terzo comma, Cost., perché si colloca in una fase anteriore ed esterna al procedimento costituzionale, che resta inalterato.
• Corte costituzionale, 16 maggio 2019, n. 119: chi invoca il Titolo V contro una legge di Regione speciale deve spiegare, con un raffronto complessivo tra regime statutario e regime del Titolo V, perché quest’ultimo garantisca più autonomia; la clausola di maggior favore non può mai tradursi in una restrizione dell’autonomia speciale.
• Corte costituzionale, 15 luglio 2005, n. 279: l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 estende in via diretta alle Regioni speciali le maggiori autonomie riconosciute alle Regioni ordinarie, legittimandole a impugnare le leggi statali che le violino.
• Corte costituzionale, 14 novembre 2006, n. 370: la clausola di maggior favore opera solo a vantaggio dell’ente Regione e non degli enti locali; le norme sull’autonomia statutaria ordinaria, come quella sul Consiglio delle autonomie locali, non si estendono alle Regioni speciali, il cui statuto è fonte statale approvata con legge costituzionale.

Rapporti con altre norme

L’art. 5 Cost. pone il principio di unità e indivisibilità della Repubblica, entro cui si inscrive la valorizzazione delle autonomie; l’art. 114 Cost. elenca gli enti che compongono la Repubblica. L’art. 117 Cost. definisce il riparto delle competenze legislative e individua le materie suscettibili di differenziazione, mentre l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. riserva allo Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni. L’art. 118 Cost. fissa i criteri di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nell’allocazione delle funzioni amministrative, e l’art. 119 Cost. disciplina l’autonomia finanziaria e la perequazione. L’art. 123 Cost. regola gli statuti delle Regioni ordinarie, l’art. 127 Cost. il giudizio in via principale, e l’art. 138 Cost. il procedimento di revisione, necessario per modificare gli statuti speciali.