Art. 123 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 123 Cost. disciplina lo statuto delle Regioni a statuto ordinario, cioè la fonte con cui ciascuna Regione definisce il proprio ordinamento interno. È la principale espressione dell’autonomia regionale sul piano dell’autorganizzazione: lo statuto stabilisce come la Regione si governa, mentre le competenze per materia restano fissate dalla Costituzione (art. 117 Cost.). Le Regioni a statuto speciale non vi sono soggette, perché i loro statuti sono adottati con legge costituzionale (art. 116 Cost.).

Il testo vigente deriva da due riforme. La legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 ha riscritto i primi tre commi: in origine lo statuto era deliberato dal Consiglio regionale e approvato con legge dello Stato, doveva essere “in armonia con le leggi della Repubblica” e regolava soltanto l’organizzazione interna. Oggi lo statuto è una legge regionale rinforzata, sottratta all’approvazione parlamentare e vincolata solo all’armonia con la Costituzione. La legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 ha poi aggiunto il quarto comma sul Consiglio delle autonomie locali.

Contenuto della disposizione

Il contenuto necessario dello statuto comprende:

• la forma di governo, cioè i rapporti tra Consiglio, Giunta e Presidente, inclusa la scelta tra l’elezione diretta del Presidente, prevista in via suppletiva dall’art. 122, quinto comma, Cost., e modelli diversi;
• i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione;
• l’esercizio dell’iniziativa popolare e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi regionali;
• la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali;
• la disciplina del Consiglio delle autonomie locali, organo di consultazione tra Regione ed enti locali.

Il procedimento di formazione è aggravato: lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge votata a maggioranza assoluta dei componenti, in due deliberazioni successive distanziate di almeno due mesi. Il Governo può promuovere la questione di legittimità costituzionale entro trenta giorni dalla pubblicazione della delibera; si tratta di un controllo preventivo, a differenza di quello successivo previsto per le leggi regionali ordinarie dall’art. 127 Cost. Entro tre mesi dalla pubblicazione un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei consiglieri può chiedere un referendum; lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non ottiene la maggioranza dei voti validi. Il riferimento al visto del Commissario del Governo è residuo di un sistema di controllo ormai superato.

Profili applicativi

Lo statuto occupa nel sistema regionale una posizione sovraordinata alla legge regionale ordinaria: questa, se viola una norma statutaria, è illegittima per violazione indiretta dell’art. 123 Cost., che funge da parametro mentre la disposizione dello statuto opera come norma interposta. Il contenzioso più frequente riguarda proprio leggi regionali adottate in difformità dallo statuto, ad esempio dal Consiglio in regime di prorogatio (cioè dopo la scadenza del mandato e prima dell’insediamento del nuovo organo) fuori dai casi che lo statuto ammette, oppure leggi di delegificazione prive dei requisiti statutari.

Altro nodo ricorrente è il confine tra materia statutaria e materia elettorale. La forma di governo spetta allo statuto, ma il sistema di elezione, l’ineleggibilità e l’incompatibilità sono riservati alla legge regionale nei limiti dei principi fondamentali posti dalla legge statale (art. 122, primo comma, Cost.). Se lo statuto adotta l’elezione diretta del Presidente, ne discende in modo inderogabile la regola per cui la cessazione del Presidente comporta lo scioglimento del Consiglio (art. 126, terzo comma, Cost.). Quanto alle disposizioni statutarie di principio, che proclamano valori od obiettivi, la Corte ne esclude l’efficacia giuridica vincolante: per questo non sono impugnabili, ma neppure possono fondare competenze regionali.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 13 gennaio 2004, n. 2: dopo la riforma del 1999 l’autonomia statutaria incontra solo limiti chiaramente deducibili dalla Costituzione, ma lo statuto deve rispettarne non soltanto le singole disposizioni bensì anche lo spirito; è illegittimo lo statuto calabrese che, conservando nella sostanza l’elezione diretta del Presidente con successiva nomina consiliare, eludeva la regola dello scioglimento contestuale degli organi.
• Corte costituzionale, 2 dicembre 2004, n. 372: accanto al contenuto necessario, lo statuto può contenere enunciazioni di principio sugli obiettivi della Regione, che però non hanno efficacia giuridica e svolgono una funzione di natura culturale o politica; il ricorso statale che le investe è perciò inammissibile.
• Corte costituzionale, 28 dicembre 2005, n. 469: per lo statuto regionale opera esclusivamente il controllo preventivo dell’art. 123, secondo comma, Cost.; una volta pubblicato nel Bollettino ufficiale, lo statuto non può essere impugnato dal Governo con il ricorso successivo previsto per le leggi regionali dall’art. 127 Cost.
• Corte costituzionale, 25 marzo 2015, n. 44: il Consiglio regionale in prorogatio può adottare solo gli atti necessari, urgenti o indifferibili individuati dallo statuto in conformità all’art. 123 Cost.; è illegittima per violazione dello statuto abruzzese la legge regionale approvata dopo la scadenza della legislatura in assenza di tali presupposti.
• Corte costituzionale, 10 luglio 2023, n. 138: lo statuto è fonte sovraordinata alla legge regionale; quando richiede che la legge di delegificazione determini le norme generali regolatrici della materia, la legge che si limita a richiamare principi generici come imparzialità e buon andamento viola l’art. 123 Cost.
• Corte costituzionale, 10 novembre 2023, n. 203: nelle Regioni a elezione diretta del Presidente il principio per cui gli organi “insieme stanno e insieme cadono” è tratto indefettibile della forma di governo; è illegittima la legge regionale che subordina la decorrenza del termine per indire le elezioni a una “presa d’atto” consiliare dello scioglimento, con effetto dilatorio.

Rapporti con altre norme

L’art. 123 Cost. va letto con l’art. 121 Cost., che individua gli organi necessari della Regione (Consiglio, Giunta, Presidente) e ne delinea le funzioni; con l’art. 122 Cost., che riserva alla legge regionale, entro i principi statali, il sistema elettorale e stabilisce in via suppletiva l’elezione diretta del Presidente; con l’art. 126 Cost. sullo scioglimento del Consiglio e sulla sfiducia al Presidente. Il controllo preventivo sullo statuto si distingue da quello successivo sulle leggi regionali dell’art. 127 Cost. Il Consiglio delle autonomie locali previsto dal quarto comma attua, sul piano regionale, il principio di leale collaborazione con gli enti di cui all’art. 114 Cost. Per le Regioni speciali la disciplina della forma di governo è dettata dalle leggi statutarie previste dai rispettivi statuti, adottati ai sensi dell’art. 116 Cost.