Art. 64 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 64 Cost. apre la sezione dedicata al funzionamento delle Camere e ne fissa le regole essenziali: l’autonomia regolamentare, la pubblicità delle sedute, il numero legale e le maggioranze necessarie per deliberare, la presenza del Governo in aula. La disposizione è la base espressa dell’autonomia delle Assemblee parlamentari, intesa come garanzia della loro indipendenza da ogni altro potere e, di riflesso, del libero esercizio della funzione rappresentativa.

Il testo non ha subito modifiche dal 1948. È però mutato il contesto in cui opera, per effetto della riduzione del numero dei parlamentari disposta dalla legge costituzionale 19 ottobre 2020, n. 1, che ha reso necessari interventi di adeguamento dei regolamenti, soprattutto al Senato. I regolamenti generali oggi vigenti risalgono al 1971 e sono stati più volte riformati.

Contenuto della disposizione

Il primo comma attribuisce a ciascuna Camera il potere di adottare il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei componenti, cioè con il voto favorevole di più della metà dei membri, non dei soli presenti. Il regolamento parlamentare è una fonte a competenza riservata: nelle materie dell’organizzazione interna e del procedimento legislativo, per quanto non disciplinato dalla Costituzione, neppure la legge ordinaria può intervenire. Accanto ai regolamenti “maggiori” si collocano i regolamenti “minori”, adottati dagli Uffici di Presidenza (per esempio in materia di personale e di amministrazione), che traggono dai primi la propria legittimazione.

Il secondo comma sancisce la pubblicità delle sedute, strumento di controllo democratico dei rappresentati sull’operato dei rappresentanti; la seduta segreta è un’eccezione che ciascuna Camera, e il Parlamento in seduta comune, può deliberare.

Il terzo comma pone due requisiti di validità delle deliberazioni:

• numero legale: deve essere presente la maggioranza dei componenti;
• maggioranza semplice: la deliberazione è adottata dalla maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione richieda una maggioranza speciale (per esempio gli artt. 64, primo comma, 79, 83, 90, 94, 116 e 138 Cost.).

Il quarto comma riconosce ai membri del Governo, anche non parlamentari, il diritto di assistere alle sedute e di essere sentiti ogni volta che lo chiedono, e l’obbligo di intervenire se richiesti: è un riflesso della forma di governo parlamentare e del rapporto fiduciario regolato dall’art. 94 Cost.

Profili applicativi

Il nodo pratico più rilevante riguarda la sindacabilità dei regolamenti parlamentari. Essi non rientrano tra le leggi e gli atti aventi forza di legge su cui la Corte costituzionale giudica ai sensi dell’art. 134 Cost.; una questione di legittimità costituzionale sollevata direttamente su una norma regolamentare è quindi inammissibile. La tutela passa per il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, che consente di contestare non il regolamento in sé, ma l’uso del potere regolamentare che menomi le attribuzioni costituzionali di un altro potere.

Il secondo profilo è l’autodichia, ossia il potere delle Camere di decidere attraverso propri organi interni le controversie con i dipendenti. Si tratta di una proiezione dell’autonomia normativa sul momento applicativo delle norme. I dipendenti non possono quindi rivolgersi al giudice del lavoro né proporre ricorso straordinario per cassazione contro le decisioni degli organi interni; i terzi (fornitori, appaltatori) restano invece soggetti alla giurisdizione comune.

Quanto al computo dei voti, la regola dei “presenti” lascia ai regolamenti la scelta su come considerare gli astenuti: la Camera li esclude dal calcolo della maggioranza, mentre il Senato li ha a lungo computati, con un regime poi riformato. Entrambe le soluzioni sono state ritenute compatibili con il terzo comma.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 23 maggio 1985, n. 154: l’art. 134 Cost. non menziona i regolamenti parlamentari, e una loro inclusione tra gli atti sindacabili contrasterebbe con la logica della democrazia parlamentare, che assicura alle Camere un’indipendenza garantita nei confronti di ogni altro potere; ne deriva l’inammissibilità delle questioni rivolte contro norme regolamentari.
• Corte costituzionale, 9 maggio 2014, n. 120: il regolamento parlamentare è fonte dotata di una sfera di competenza riservata e distinta da quella della legge; resta escluso dal giudizio incidentale, ma la sua corretta delimitazione può essere fatta valere con il conflitto tra poteri.
• Corte costituzionale, 13 dicembre 2017, n. 262: l’autodichia sulle controversie di lavoro dei dipendenti è legittima espressione dell’autonomia degli organi costituzionali; gli organi interni non sono giudici speciali, ma devono garantire indipendenza, imparzialità e diritto di difesa, e il loro ambito non si estende alle liti con i terzi.
• Corte costituzionale, 28 novembre 2022, n. 237: la riserva di regolamento è indefettibile solo per il procedimento legislativo, mentre negli altri settori del diritto parlamentare la scelta della fonte è rimessa al Parlamento; neppure i regolamenti “minori” sono sottoposti al giudizio di legittimità costituzionale.
• Corte costituzionale, 19 aprile 2024, n. 65: l’autonomia significa anzitutto potestà di dettare norme sul proprio funzionamento, comprensiva dell’organizzazione degli apparati serventi; il suo fondamento, cioè la tutela dell’indipendenza dell’organo, ne segna anche il confine.
• Corte costituzionale, 29 marzo 1984, n. 78: ciascuna Camera disciplina il procedimento legislativo in ciò che la Costituzione non regola direttamente; è quindi legittimo che un regolamento escluda gli astenuti dal computo dei votanti e l’altro li comprenda, senza violazione del terzo comma dell’art. 64 Cost.
• Corte costituzionale, ord. 24 settembre 2021, n. 188: l’autonomia delle Camere si esprime non solo nell’adozione del regolamento, ma anche nella sua interpretazione e applicazione; il controllo presidenziale sull’ammissibilità dei progetti di legge è sindacabile solo in caso di manifesta menomazione delle attribuzioni del parlamentare.

Rapporti con altre norme

L’art. 72 Cost. rinvia ai regolamenti per la disciplina del procedimento legislativo e ne integra la riserva; l’art. 55 Cost. prevede il Parlamento in seduta comune, cui si estendono le regole sulla seduta segreta e sul numero legale. Le maggioranze speciali richiamate dal terzo comma si ritrovano negli artt. 79 (amnistia e indulto), 83 (elezione del Presidente della Repubblica), 90 (messa in stato d’accusa), 94 (mozione di sfiducia), 116, terzo comma (autonomia differenziata) e 138 Cost. (revisione costituzionale). L’art. 134 Cost. delimita il sindacato della Corte costituzionale, mentre l’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87 disciplina il conflitto di attribuzione. Le prerogative individuali dei parlamentari trovano fondamento negli artt. 67 e 68 Cost.