Art. 49 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 49 Cost. si colloca nel titolo IV della parte prima, dedicato ai rapporti politici, accanto al diritto di voto (art. 48 Cost.), al diritto di petizione (art. 50 Cost.) e all’accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive (art. 51 Cost.). La norma riconosce a tutti i cittadini il diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.

La disposizione è una specificazione della libertà di associazione garantita dall’art. 18 Cost., arricchita da una finalità tipica: la partecipazione alla determinazione della politica nazionale. Il costituente, reagendo all’esperienza del partito unico, ha voluto garantire il pluralismo politico e fare dei partiti il tramite principale fra società civile e istituzioni. La rappresentanza politica disegnata dalla Costituzione è, in principio, rappresentanza attraverso i partiti.

Il testo non è mai stato modificato. Manca tuttora una legge generale sui partiti; la disciplina si è formata per settori, soprattutto in materia elettorale e di finanziamento. Il decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149, convertito dalla legge 21 febbraio 2014, n. 13, ha abolito il finanziamento pubblico diretto, sostituendolo con contribuzioni volontarie agevolate e con la destinazione del due per mille dell’IRPEF, e ha subordinato l’accesso a tali benefici all’iscrizione in un registro dei partiti dotati di statuto conforme a requisiti minimi di democraticità.

Contenuto della disposizione

La norma presenta tre elementi.

• Titolarità: il diritto spetta ai cittadini, a differenza della libertà di associazione dell’art. 18 Cost., che, secondo l’interpretazione prevalente, spetta a tutti. La scelta riflette il legame tra partito e sovranità popolare.
• Libertà: l’associazione in partiti è libera sia nella costituzione sia nell’adesione e nel recesso. Il legislatore può porre limiti soltanto per categorie specifiche, come consente l’art. 98, terzo comma, Cost. per magistrati, militari di carriera, funzionari e agenti di polizia e rappresentanti diplomatici e consolari all’estero.
• Metodo democratico: i partiti concorrono alla politica nazionale con metodo democratico. La formula riguarda con certezza l’azione esterna, cioè il rispetto delle regole della competizione politica e il rifiuto della violenza; è invece discusso se imponga anche un ordinamento interno democratico. Il limite esterno è rafforzato dalla XII disposizione transitoria e finale, che vieta la riorganizzazione, sotto qualsiasi forma, del disciolto partito fascista.

Sul piano privatistico i partiti sono, di regola, associazioni non riconosciute, disciplinate dagli artt. 36-38 c.c. e dai propri statuti. Le funzioni di rilievo pubblico che la legge affida loro, come la presentazione delle liste e la selezione dei candidati, non ne mutano la natura di organizzazioni della società civile.

Profili applicativi

Il contenzioso più frequente riguarda la vita interna dei partiti: impugnazione di delibere, espulsioni e provvedimenti disciplinari, validità delle candidature e uso del simbolo. Trattandosi di associazioni non riconosciute, le controversie sono decise dal giudice ordinario applicando gli statuti e, in quanto compatibili, le norme sulle associazioni; l’iscritto espulso può agire per far valere la violazione delle regole statutarie e del diritto di difesa interno.

Un secondo ambito riguarda la legislazione elettorale. I partiti non hanno una posizione costituzionale che consenta loro di difendersi direttamente davanti alla Corte costituzionale: non sono poteri dello Stato e non possono sollevare conflitto di attribuzione. Le norme elettorali che li riguardano possono essere contestate solo per la via incidentale, nell’ambito di un giudizio in cui la questione sia rilevante.

Errore ricorrente è identificare partito e lista elettorale. La Costituzione garantisce ai cittadini il diritto di associarsi in partiti, ma non impone al legislatore un sistema elettorale determinato, né vieta meccanismi che favoriscano coalizioni o aggregazioni. Va infine tenuto presente che il ruolo dei partiti incontra il limite dell’art. 67 Cost.: gli accordi tra eletto e partito non possono vincolare giuridicamente l’esercizio del mandato parlamentare.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, ord. 24 febbraio 2006, n. 79: i partiti politici sono organizzazioni della società civile cui la legge ordinaria attribuisce talune funzioni pubbliche, ma non poteri dello Stato; l’art. 49 Cost. affida loro il compito di concorrere alla politica nazionale, non specifiche attribuzioni costituzionali, sicché non sono legittimati al conflitto di attribuzione.
• Corte costituzionale, ord. 24 aprile 2009, n. 120: è inammissibile il conflitto promosso da un partito contro le Camere in relazione a una proposta di legge elettorale, sia per difetto di legittimazione soggettiva sia perché gli atti di avvio del procedimento legislativo non sono idonei a ledere attribuzioni.
• Corte costituzionale, ord. 13 agosto 2020, n. 196: anche la funzione di rappresentanza di interessi politicamente organizzati non consente di qualificare i partiti come poteri dello Stato; è stato quindi dichiarato inammissibile il ricorso contro la riduzione delle sottoscrizioni per la presentazione delle liste.
• Corte costituzionale, 20 luglio 2018, n. 170: la rappresentanza politica nella Costituzione si realizza in principio attraverso i partiti; è tuttavia legittimo l’illecito disciplinare che sanziona l’iscrizione o la partecipazione sistematica e continuativa dei magistrati a un partito, anche se in aspettativa per motivi elettorali, quale bilanciamento tra la libertà dell’art. 49 Cost. e l’indipendenza della magistratura.
• Corte costituzionale, 30 gennaio 2008, n. 16: la libertà di associarsi in partiti non comporta l’identificazione tra partiti e liste elettorali, né impedisce al legislatore di prevedere meccanismi premiali che favoriscano l’integrazione tra forze politiche.
• Corte costituzionale, 10 luglio 1975, n. 203: la facoltà delle formazioni politiche di stabilire l’ordine dei candidati nelle liste è espressione del ruolo riconosciuto ai partiti dall’art. 49 Cost. e non lede la libertà di voto, garantita dal voto di preferenza; il candidato non vanta un diritto costituzionale a una determinata collocazione.
• Corte costituzionale, 29 ottobre 2021, n. 207: pur riconoscendo il ruolo essenziale dei partiti, il divieto di mandato imperativo esclude che vincoli statutari, negoziali o legislativi incidano giuridicamente sullo status del parlamentare o sulla libertà di esercizio del mandato.

Rapporti con altre norme

L’art. 49 Cost. è specificazione dell’art. 18 Cost. sulla libertà di associazione e si coordina con l’art. 48 Cost. sul voto, con l’art. 51 Cost. sull’accesso alle cariche elettive e con l’art. 67 Cost. sul libero mandato parlamentare. I limiti all’iscrizione trovano fondamento nell’art. 98, terzo comma, Cost., mentre la XII disposizione transitoria e finale pone il divieto di ricostituzione del partito fascista. Sul piano civilistico rilevano gli artt. 36, 37 e 38 c.c., che regolano ordinamento, fondo comune e responsabilità delle associazioni non riconosciute. L’art. 134 Cost., infine, delimita i soggetti legittimati al conflitto tra poteri, tra i quali i partiti non rientrano.