Art. 95 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 95 Cost. chiude la sezione dedicata al Consiglio dei ministri e definisce l’organizzazione interna del Governo, dopo che gli artt. 92, 93 e 94 Cost. ne hanno disciplinato la composizione, il giuramento e il rapporto di fiducia con le Camere. La disposizione bilancia tre principi: il principio monocratico, che fa capo al Presidente del Consiglio; il principio collegiale, che si esprime nel Consiglio dei ministri; il principio ministeriale, che riconosce a ciascun ministro la responsabilità del proprio dicastero.

La ratio è garantire che l’azione del Governo sia unitaria e coerente con l’indirizzo politico su cui le Camere hanno accordato la fiducia, senza annullare l’autonomia dei singoli ministri. Il terzo comma contiene una riserva di legge, attuata soprattutto dalla legge 23 agosto 1988, n. 400, sull’attività di Governo e sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio, e dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, sull’organizzazione dei ministeri.

Contenuto della disposizione

Il primo comma attribuisce al Presidente del Consiglio tre compiti: dirigere la politica generale del Governo, risponderne, mantenere l’unità di indirizzo politico e amministrativo promuovendo e coordinando l’attività dei ministri. Non si tratta di un potere gerarchico: il Presidente del Consiglio non può impartire ordini ai ministri né sostituirsi a loro, ma dispone di poteri di impulso, coordinamento e direttiva, che la legge n. 400 del 1988 traduce nella facoltà di sospendere l’adozione di atti ministeriali per sottoporli al Consiglio e di emanare direttive politiche e amministrative.

Il secondo comma distingue due forme di responsabilità:

• responsabilità collegiale: tutti i ministri rispondono degli atti deliberati dal Consiglio dei ministri, anche se non li hanno condivisi; ne deriva il dovere di solidarietà, che, in caso di dissenso grave, si risolve nelle dimissioni;
• responsabilità individuale: ciascun ministro risponde degli atti del proprio dicastero, il che fonda l’istituto della mozione di sfiducia individuale e, sul piano giuridico, la responsabilità per gli atti controfirmati ai sensi dell’art. 89 Cost.

La responsabilità di cui parla la norma è anzitutto politica, cioè verso il Parlamento; quella penale per i reati commessi nell’esercizio delle funzioni è disciplinata dall’art. 96 Cost.

Il terzo comma riserva alla legge l’ordinamento della Presidenza del Consiglio e la determinazione del numero, delle attribuzioni e dell’organizzazione dei ministeri. Si tratta di una riserva relativa, che consente interventi della fonte regolamentare entro i limiti fissati dalla legge.

Profili applicativi

Le questioni pratiche sorgono soprattutto nei rapporti con gli altri poteri dello Stato. Poiché il potere esecutivo non è un potere diffuso, la legittimazione a sollevare o a resistere nei conflitti di attribuzione davanti alla Corte costituzionale spetta al Presidente del Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei ministri quando non si tratti di attribuzioni proprie del solo Presidente, e non al singolo ministro.

Altro ambito ricorrente è il legittimo impedimento a comparire in udienza dei titolari di cariche di governo. La partecipazione al Consiglio dei ministri e le altre attività riconducibili agli artt. 92-96 Cost. possono costituire impedimento ai sensi dell’art. 420-ter c.p.p., ma il giudice conserva il potere di valutarne in concreto il carattere assoluto, nel rispetto della leale collaborazione. Chi invoca l’impedimento deve allegarne la non rinviabilità e indicare date alternative.

Sul piano dei rapporti con le Camere, la responsabilità individuale ha trovato riconoscimento nella mozione di sfiducia rivolta al singolo ministro, ammessa dai regolamenti parlamentari e ritenuta compatibile con la Costituzione.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 16 gennaio 1975, n. 7: il Governo è organo complesso che non si esaurisce nel Consiglio dei ministri; l’art. 95, primo comma, Cost. descrive in sintesi i poteri di direzione, impulso e coordinamento del Presidente del Consiglio, esercitabili anche fuori dal Consiglio nei confronti dei singoli ministri.
• Corte costituzionale, ord. 10 ottobre 1979, n. 123: in ragione dell’unità di indirizzo politico e amministrativo il potere esecutivo si risolve nell’intero Governo; nei conflitti con gli organi giurisdizionali è legittimato il Presidente del Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, e non il singolo ministro.
• Corte costituzionale, ord. 13 marzo 2008, n. 61: il Presidente del Consiglio è l’organo competente a dichiarare in via definitiva la volontà dell’intero Governo ai fini del conflitto di attribuzione; ne difetta invece il singolo ministro, anche quando sia stato l’autore dell’atto contestato.
• Corte costituzionale, 18 gennaio 1996, n. 7: la sfiducia votata da una Camera nei confronti di un singolo ministro impone le dimissioni; se queste mancano, il Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio, solleva il ministro dall’incarico e provvede alla sua sostituzione.
• Corte costituzionale, 1 luglio 2013, n. 168: la presidenza del Consiglio dei ministri rientra tra le attività coessenziali alla funzione di governo e può in astratto integrare legittimo impedimento; non lo è in concreto quando la riunione è stata fissata dallo stesso imputato in un giorno già indicato come utile per l’udienza, senza allegarne la non rinviabilità.
• Corte costituzionale, 7 aprile 1994, n. 124: la funzione governativa di indirizzo e coordinamento dell’attività amministrativa richiede la forma collegiale della delibera del Consiglio dei ministri e la previa determinazione legislativa dei principi a cui il Governo deve attenersi.

Rapporti con altre norme

L’art. 95 Cost. presuppone l’art. 92 Cost., che individua gli organi del Governo e il procedimento di nomina, e l’art. 94 Cost., che fonda sulla fiducia delle Camere la permanenza in carica dell’esecutivo e dà sostanza politica alla responsabilità del Presidente del Consiglio e dei ministri. L’art. 89 Cost. collega la responsabilità ministeriale alla controfirma degli atti presidenziali, mentre l’art. 96 Cost. ne disciplina il versante penale per i reati funzionali. La riserva di legge del terzo comma si coordina con l’art. 97 Cost., che impone la legge per l’organizzazione dei pubblici uffici, e con la legge n. 400 del 1988, che regola anche il potere regolamentare del Governo e i decreti del Presidente del Consiglio.