Art. 92 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 92 Cost. apre la sezione I del titolo III della parte seconda, dedicata al Consiglio dei ministri, e fissa la struttura essenziale del Governo della Repubblica e il procedimento della sua formazione. La norma risponde a due esigenze: individuare gli organi necessari dell’Esecutivo, cioè il Presidente del Consiglio, i ministri e il Consiglio dei ministri, e affidare la nomina a un atto del Presidente della Repubblica che, nel regime parlamentare, si salda con il voto di fiducia delle Camere previsto dall’art. 94 Cost.

La disposizione non ha subito modifiche dall’entrata in vigore della Costituzione. La sua attuazione è affidata in larga parte alla legge 23 agosto 1988, n. 400, sull’attività di Governo e sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio, che disciplina il giuramento, le attribuzioni del Consiglio e del suo Presidente, i ministri senza portafoglio, i vicepresidenti, i sottosegretari e i viceministri, nonché al regolamento interno del Consiglio dei ministri adottato con d.P.C.m. 10 novembre 1993.

Contenuto della disposizione

Il primo comma descrive il Governo come organo composto da tre elementi necessari:

• il Presidente del Consiglio dei ministri, che ai sensi dell’art. 95 Cost. dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile, mantiene l’unità di indirizzo e coordina l’attività dei ministri;
• i ministri, di regola preposti a un dicastero, ma che possono anche essere nominati senza portafoglio, con funzioni delegate dal Presidente del Consiglio;
• il Consiglio dei ministri, organo collegiale formato dai primi due, sede in cui si determina la politica generale del Governo e si adottano gli atti di maggiore rilievo, quali i disegni di legge, i decreti-legge e i decreti legislativi.

Il secondo comma regola la nomina. Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio e, su proposta di questo, i ministri. Si tratta di atti formalmente presidenziali, controfirmati secondo l’art. 89 Cost., che si inseriscono in un procedimento in larga parte governato dalla prassi: consultazioni, conferimento dell’incarico, accettazione con riserva, scioglimento della riserva e presentazione della lista dei ministri, nomina e giuramento ai sensi dell’art. 93 Cost. Entro dieci giorni dalla formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia (art. 94 Cost.).

La proposta del Presidente del Consiglio è l’atto che dà contenuto alla nomina dei ministri: il Capo dello Stato non può scegliere i ministri in autonomia, ma conserva un potere di verifica e di persuasione sulla lista proposta, che la prassi ha mostrato capace di incidere su singole designazioni. Non fanno parte del Governo in senso costituzionale i sottosegretari e i viceministri, previsti dalla legge ordinaria, che coadiuvano i ministri senza partecipare a pieno titolo al Consiglio.

Profili applicativi

Il tema di maggiore rilievo pratico è la natura del Governo come organo complesso: accanto all’attività collegiale del Consiglio dei ministri coesistono competenze individuali dei singoli ministri e del Presidente del Consiglio. Ne deriva che non ogni atto dell’Esecutivo richiede la deliberazione collegiale, ma quando la Costituzione o la legge riferiscono un potere al Governo nella sua unità, la delibera del Consiglio è requisito indispensabile. Il caso tipico è l’impugnazione delle leggi regionali ai sensi dell’art. 127 Cost.: il ricorso è proposto dal Presidente del Consiglio, ma deve essere preceduto e sorretto da una deliberazione consiliare che ne delimiti l’oggetto.

Un secondo ambito riguarda le vicende dei singoli ministri. La revoca del ministro non è espressamente disciplinata dalla Costituzione, ma la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto la legittimità della mozione di sfiducia individuale e la possibilità di sostituire il ministro sfiduciato che non si dimetta, con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio. Infine, le attribuzioni definite dagli artt. 92-96 Cost. vengono in rilievo anche al di fuori del diritto costituzionale in senso stretto, ad esempio come possibile legittimo impedimento a comparire in udienza ai sensi dell’art. 420-ter c.p.p.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 16 gennaio 1975, n. 7: il Governo non si esaurisce nell’organo collegiale Consiglio dei ministri, ma è un organo complesso nel quale i singoli ministri esercitano competenze proprie; i poteri di direzione e coordinamento del Presidente del Consiglio previsti dall’art. 95 Cost. si esercitano anche al di fuori del Consiglio, nei confronti dei ministri singolarmente considerati.
• Corte costituzionale, 18 gennaio 1996, n. 7: la sfiducia votata da una Camera nei confronti di un singolo ministro obbliga quest’ultimo alle dimissioni; poiché la revoca della fiducia non fa venir meno di per sé l’atto di nomina, se il ministro non si dimette spetta al Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio, sollevarlo dall’incarico e sostituirlo, come avvenuto con il conferimento dell’interim della Giustizia al Presidente del Consiglio.
• Corte costituzionale, ord. 27 ottobre 1995, n. 470: è ammissibile il conflitto di attribuzione promosso dal ministro sfiduciato contro il Senato, il Presidente del Consiglio e il Presidente della Repubblica, poiché il singolo ministro può lamentare la lesione di attribuzioni costituzionalmente garantite derivante dal voto di sfiducia individuale.
• Corte costituzionale, 2 febbraio 1990, n. 54: l’impugnazione delle leggi regionali va riferita al Governo nella sua unità, identificato dall’art. 92 Cost. con il Consiglio dei ministri; la delibera consiliare può essere omessa solo in presenza di circostanze eccezionali che rendano impossibile o estremamente difficile la convocazione, e non per semplici ragioni di urgenza o per le ferie estive.
• Corte costituzionale, 15 luglio 2024, n. 126: la deliberazione del Consiglio dei ministri che autorizza il ricorso in via principale è una scelta di politica istituzionale e deve indicare almeno i parametri costituzionali che si assumono violati; il mero rinvio acritico agli atti di altri organi rende inammissibile il ricorso per difetto di valida delibera.
• Corte costituzionale, 1 luglio 2013, n. 168: la partecipazione a una riunione del Consiglio dei ministri, attività riconducibile alle attribuzioni previste dagli artt. 92-96 Cost., può in astratto costituire legittimo impedimento del Presidente del Consiglio imputato; tuttavia, poiché è lo stesso Presidente a convocare il Consiglio e il regolamento interno prevede la sua sostituzione in caso di assenza, l’impedimento non è assoluto in mancanza di allegazioni sulla non rinviabilità dell’impegno.

Rapporti con altre norme

L’art. 92 Cost. va letto insieme all’art. 93 Cost., che impone il giuramento del Presidente del Consiglio e dei ministri prima dell’assunzione delle funzioni, all’art. 94 Cost., che subordina la permanenza in carica del Governo alla fiducia delle Camere, e all’art. 95 Cost., che ripartisce le responsabilità tra Presidente del Consiglio, Consiglio dei ministri e singoli ministri e rinvia alla legge l’ordinamento della Presidenza e dei ministeri. L’art. 96 Cost. e la legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 disciplinano la responsabilità penale per i reati ministeriali. Sul versante del Capo dello Stato rilevano l’art. 87 Cost., che ne elenca le attribuzioni, e l’art. 89 Cost. sulla controfirma. Nei rapporti con le Regioni, la collegialità del Governo condiziona l’esercizio del potere di impugnazione previsto dall’art. 127 Cost.