Art. 90 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 90 Cost. chiude la sezione dedicata al Presidente della Repubblica e ne disciplina la responsabilità. La regola è l’irresponsabilità per gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni; l’eccezione è circoscritta a due ipotesi estreme, l’alto tradimento e l’attentato alla Costituzione, per le quali il Capo dello Stato è messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune, a maggioranza assoluta dei suoi componenti.

La ratio della prerogativa non è la protezione personale del titolare della carica, come accadeva per l’inviolabilità del sovrano nelle monarchie costituzionali, ma la garanzia della funzione. Il Presidente è organo di equilibrio, collocato al di sopra delle parti politiche, e deve poter esercitare i poteri di moderazione, stimolo e persuasione senza il timore di iniziative giudiziarie che ne condizionino l’azione. Sul piano politico, l’irresponsabilità è bilanciata dalla controfirma ministeriale prevista dall’art. 89 Cost., per effetto della quale degli atti presidenziali rispondono i ministri proponenti.

La norma è attuata dalla legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, che istituisce il Comitato parlamentare per i procedimenti d’accusa, e dalla legge 5 giugno 1989, n. 219, adottata dopo la legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, che ha sottratto alla Corte costituzionale il giudizio sui reati ministeriali, lasciandole soltanto quello sul Presidente della Repubblica.

Contenuto della disposizione

Il primo comma delinea l’ambito della prerogativa. L’irresponsabilità copre gli atti funzionali, cioè quelli che costituiscono esercizio delle attribuzioni presidenziali, formali (promulgazione, nomina, scioglimento delle Camere) o informali (esternazioni, messaggi, incontri istituzionali), purché riconducibili alla funzione. Essa ha carattere generale: riguarda la responsabilità penale, civile e amministrativa e opera tanto durante il mandato quanto dopo la sua cessazione, per gli atti compiuti mentre la carica era ricoperta.

Restano invece fuori dalla garanzia gli atti extrafunzionali, compiuti dalla persona fisica come privato cittadino: per questi il Presidente risponde secondo le regole comuni. La Costituzione non prevede alcuna immunità processuale temporanea per i reati comuni, e il legislatore ordinario non può introdurla.

Le due eccezioni sono figure di eccezionale gravità:

• alto tradimento: la violazione del dovere di fedeltà alla Repubblica, che si realizza con condotte di intesa con potenze straniere o comunque dirette a colpire l’indipendenza e l’integrità dello Stato;
• attentato alla Costituzione: comportamenti diretti a sovvertire le istituzioni costituzionali o a violare la Costituzione in modo da alterare l’assetto della forma di governo.

Il secondo comma regola la procedura. La messa in stato di accusa spetta al Parlamento in seduta comune, che delibera a maggioranza assoluta dei componenti su relazione del Comitato parlamentare. Il giudizio è affidato alla Corte costituzionale ai sensi dell’art. 134 Cost., integrata, ai sensi dell’art. 135, settimo comma, Cost., da sedici giudici aggregati estratti a sorte da un elenco di cittadini compilato dal Parlamento. La Corte può disporre la sospensione del Presidente dalla carica durante il giudizio.

Profili applicativi

Nella prassi la questione più ricorrente non è il procedimento d’accusa, mai giunto a conclusione nella storia repubblicana, ma la delimitazione tra atti funzionali ed extrafunzionali. Il problema si pone soprattutto per le dichiarazioni del Presidente: occorre verificare caso per caso se l’esternazione sia collegata all’esercizio delle funzioni o abbia carattere personale. Questa valutazione spetta all’autorità giudiziaria investita della domanda, salvo il controllo della Corte costituzionale in sede di conflitto di attribuzione.

Un secondo ambito riguarda gli strumenti investigativi. La legge n. 219 del 1989 vieta di sottoporre il Presidente a intercettazioni, perquisizioni o misure limitative se non dopo la sospensione dalla carica disposta dalla Corte costituzionale. Dalla posizione costituzionale del Capo dello Stato discende inoltre una tutela rafforzata della riservatezza delle sue comunicazioni, che si estende anche alle captazioni casuali avvenute su utenze di terzi.

Errore frequente è leggere l’art. 90 Cost. come fonte di un regime globale di immunità. La prerogativa ha carattere eccezionale e non può essere estesa in via interpretativa né dilatata dalla legge ordinaria: ogni deroga al principio di eguaglianza davanti alla giurisdizione richiede una fonte di rango costituzionale.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 26 maggio 2004, n. 154: l’irresponsabilità sancita dall’art. 90 Cost. riguarda soltanto gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni e non si estende agli atti extrafunzionali né alle dichiarazioni estranee al ruolo; la valutazione in concreto della riconducibilità di un’esternazione all’area dell’immunità spetta all’autorità giudiziaria.
• Corte costituzionale, 15 gennaio 2013, n. 1: il ruolo di garante dell’equilibrio costituzionale implica un uso discreto del potere di persuasione, per il quale è essenziale l’assoluta riservatezza delle comunicazioni presidenziali; l’unica deroga ammessa è quella prevista per l’accertamento dei reati dell’art. 90 Cost., previa sospensione dalla carica, sicché le intercettazioni casuali vanno distrutte sotto il controllo del giudice ai sensi dell’art. 271, comma 3, c.p.p., senza udienza partecipata.
• Corte costituzionale, ord. 20 settembre 2012, n. 218: è ammissibile il conflitto di attribuzione promosso dal Presidente della Repubblica contro la Procura che intendeva valutare la rilevanza di sue conversazioni intercettate, trattandosi di prerogative ricondotte all’art. 90 Cost. e alle leggi che lo attuano.
• Corte costituzionale, 20 gennaio 2004, n. 24: è illegittima la norma di legge ordinaria che, fatti salvi gli artt. 90 e 96 Cost., sospendeva i processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato, tra cui il Presidente della Repubblica, per qualsiasi reato e fino alla cessazione della carica.
• Corte costituzionale, 19 ottobre 2009, n. 262: la sospensione dei processi penali per le alte cariche, introdotta dalla legge n. 124 del 2008, costituisce una prerogativa in senso proprio, perché protegge la funzione e crea una disparità di trattamento davanti alla giurisdizione; difettando di copertura costituzionale, viola il combinato disposto degli artt. 3 e 138 Cost., in relazione agli artt. 68, 90 e 96 Cost.

Rapporti con altre norme

L’art. 90 Cost. va letto insieme all’art. 89 Cost., che con la controfirma trasferisce sui ministri la responsabilità politica e giuridica degli atti presidenziali, e all’art. 87 Cost., che elenca le attribuzioni del Capo dello Stato e delimita così l’area degli atti funzionali. Gli artt. 134 e 135 Cost. attribuiscono alla Corte costituzionale, in composizione integrata, il giudizio sulle accuse. Il confronto con l’art. 68 Cost. (prerogative dei parlamentari) e con l’art. 96 Cost. (reati ministeriali) mostra che il sistema delle immunità è un sistema chiuso, tutto di rango costituzionale. Sul piano processuale rilevano l’art. 271, comma 3, c.p.p., per la distruzione delle intercettazioni inutilizzabili, e la legge n. 219 del 1989, che disciplina il procedimento d’accusa e i limiti agli atti investigativi.