Art. 87 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 87 Cost. apre l’elenco delle attribuzioni del Presidente della Repubblica, collocato nel titolo II della parte seconda. Il primo comma definisce la posizione dell’organo: capo dello Stato e rappresentante dell’unità nazionale. I commi successivi enumerano i poteri che ne derivano, nei rapporti con il Parlamento, con il Governo, con la magistratura, con la comunità internazionale e con le Forze armate.

La ratio è quella di un organo di garanzia, estraneo al circuito dell’indirizzo politico di maggioranza e collocato al di sopra delle parti, chiamato a vigilare sul corretto funzionamento del sistema costituzionale. In un ordinamento parlamentare, il Presidente non governa, ma esercita poteri di controllo, moderazione e stimolo. Il testo dell’articolo non ha subito modifiche dall’entrata in vigore della Costituzione.

Contenuto della disposizione

Le attribuzioni elencate possono essere raggruppate secondo l’ambito di esercizio:

• rapporti con il Parlamento e con il corpo elettorale: invio di messaggi alle Camere, indizione delle elezioni e fissazione della prima riunione delle nuove Camere, indizione del referendum popolare nei casi previsti;
• funzione normativa: autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge governativi, promulgazione delle leggi, emanazione dei decreti aventi valore di legge e dei regolamenti;
• amministrazione e relazioni internazionali: nomina dei funzionari dello Stato nei casi indicati dalla legge, accreditamento e ricevimento dei rappresentanti diplomatici, ratifica dei trattati, previa autorizzazione delle Camere quando occorra;
• difesa: comando delle Forze armate, presidenza del Consiglio supremo di difesa, dichiarazione dello stato di guerra deliberato dalle Camere;
• giustizia: presidenza del Consiglio superiore della magistratura, concessione della grazia e commutazione delle pene;
• onorificenze della Repubblica.

Gli atti presidenziali richiedono la controfirma dei ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità (art. 89 Cost.), mentre il Presidente non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni, salvo alto tradimento e attentato alla Costituzione (art. 90 Cost.). La dottrina distingue tra atti formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi, come l’emanazione dei decreti deliberati dal Consiglio dei ministri, e atti sostanzialmente presidenziali, nei quali la decisione è riservata al Capo dello Stato.

Profili applicativi

Il potere di promulgazione comporta un controllo sulla legge approvata: il Presidente può, con messaggio motivato, chiedere alle Camere una nuova deliberazione (art. 74 Cost.), ma è tenuto a promulgare se la legge è nuovamente approvata. Un analogo vaglio si esercita sull’emanazione dei decreti-legge e dei decreti legislativi, che può essere rifiutata per vizi evidenti di legittimità costituzionale.

La grazia, regolata nel procedimento dall’art. 681 c.p.p., ha natura di provvedimento individuale di clemenza fondato su ragioni umanitarie; la relativa decisione spetta al Presidente, mentre il Ministro della giustizia cura l’istruttoria. Accanto ai poteri formali, il Capo dello Stato esercita la cosiddetta magistratura di influenza, fatta di incontri, colloqui ed esternazioni informali, la cui efficacia dipende dalla riservatezza.

Sul piano del contenzioso, le dichiarazioni del Presidente possono essere oggetto di azioni risarcitorie o penali: l’irresponsabilità copre solo gli atti funzionali, e spetta al giudice comune verificare se la singola esternazione sia riconducibile all’esercizio delle funzioni. Le controversie tra il Presidente e altri poteri sulle rispettive attribuzioni si risolvono con il conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 18 maggio 2006, n. 200: il potere di grazia, volto a mitigare o elidere la pena per eccezionali ragioni umanitarie, è una potestà decisionale del Capo dello Stato quale organo super partes; il Ministro della giustizia non può rifiutare o bloccare l’istruttoria, potendo solo rappresentare le proprie ragioni contrarie, e la sua controfirma attesta la regolarità del procedimento.
• Corte costituzionale, 15 gennaio 2013, n. 1: il Presidente, garante dell’equilibrio costituzionale, esercita accanto ai poteri formali un potere di persuasione che richiede assoluta riservatezza delle comunicazioni; le intercettazioni anche casuali delle sue conversazioni sono inutilizzabili e devono essere distrutte sotto il controllo del giudice, senza contraddittorio tra le parti.
• Corte costituzionale, 26 maggio 2004, n. 154: l’irresponsabilità sancita dall’art. 90 Cost. copre soltanto gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni; spetta all’autorità giudiziaria accertare se le dichiarazioni del Presidente costituiscano esercizio di una funzione presidenziale o siano ad essa strumentali, mentre gli atti extrafunzionali restano soggetti alla responsabilità comune.
• Corte costituzionale, 18 giugno 1979, n. 48: l’immunità diplomatica dalla giurisdizione civile trova garanzia anche nell’art. 87 Cost., che attribuisce al Presidente l’accreditamento e il ricevimento dei rappresentanti diplomatici, e non contrasta con il diritto di difesa.
• Corte costituzionale, ord. 20 settembre 2012, n. 218: il Presidente della Repubblica è legittimato a sollevare conflitto di attribuzione a difesa delle proprie prerogative, quale organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere che rappresenta.

Rapporti con altre norme

L’art. 87 Cost. va coordinato con l’art. 88 Cost. sullo scioglimento delle Camere, con l’art. 89 Cost. sulla controfirma ministeriale e con l’art. 90 Cost. sull’irresponsabilità presidenziale. La promulgazione è disciplinata anche dagli artt. 73 e 74 Cost., l’emanazione dei decreti dagli artt. 76 e 77 Cost., la ratifica dei trattati dall’art. 80 Cost., la dichiarazione dello stato di guerra dall’art. 78 Cost. La presidenza del Consiglio superiore della magistratura è ribadita dall’art. 104 Cost., mentre la nomina del Governo e di cinque giudici costituzionali è prevista dagli artt. 92 e 135 Cost. Sul piano processuale, la grazia trova disciplina nell’art. 681 c.p.p. e si distingue dall’amnistia e dall’indulto, concessi con legge ai sensi dell’art. 79 Cost.