Art. 112 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 112 Cost. è collocato nella sezione dedicata alle norme sulla giurisdizione e, con una formula essenziale, stabilisce che il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale. La disposizione accoglie il principio di obbligatorietà in contrapposizione al modello della discrezionalità dell’azione, proprio di altri ordinamenti, nel quale l’accusa può rinunciare a perseguire un reato per ragioni di opportunità.

La ratio è legata a più valori costituzionali. L’obbligatorietà è anzitutto corollario del principio di legalità: se la legge penale è uguale per tutti, anche la sua applicazione non può dipendere da scelte selettive dell’organo d’accusa. È poi presidio dell’uguaglianza dei cittadini davanti alla legge (art. 3 Cost.) e garanzia dell’indipendenza del pubblico ministero, che, non dovendo valutare l’opportunità di agire, è sottratto a pressioni del potere esecutivo. Il testo non è mai stato modificato; sulla sua attuazione hanno inciso il codice di procedura penale del 1988 e, da ultimo, la riforma della giustizia penale (legge 27 settembre 2021, n. 134, e d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150), che ha ridefinito la regola di giudizio dell’archiviazione e introdotto i criteri di priorità nella trattazione delle notizie di reato.

Contenuto della disposizione

L’azione penale è la richiesta rivolta al giudice di decidere sulla fondatezza di un’imputazione. Nel sistema vigente si esercita formulando l’imputazione nei modi previsti dall’art. 405 c.p.p.: richiesta di rinvio a giudizio, citazione diretta, richiesta di giudizio immediato, di decreto penale, di applicazione della pena, giudizio direttissimo.

• Destinatario dell’obbligo: il pubblico ministero, inteso come ufficio. La norma non attribuisce al pubblico ministero un monopolio dell’azione e non esclude casi di giurisdizione senza azione.
• Oggetto dell’obbligo: l’obbligo riguarda l’an dell’azione, cioè se agire, e non le modalità procedurali con cui l’azione viene esercitata.
• Limite logico: l’obbligo non impone di agire per notizie di reato infondate. Il pubblico ministero chiede l’archiviazione quando gli elementi raccolti non consentono una ragionevole previsione di condanna, quando manca una condizione di procedibilità, il reato è estinto o il fatto non è previsto dalla legge come reato (artt. 408 e 411 c.p.p.).
• Controllo del giudice: l’inazione del pubblico ministero non è libera, perché la richiesta di archiviazione è sottoposta al vaglio del giudice per le indagini preliminari, che può disporre nuove indagini o l’imputazione coatta (art. 409 c.p.p.).

Profili applicativi

Il principio trova la sua concreta garanzia nel procedimento di archiviazione. La persona offesa che abbia chiesto di essere informata può opporsi alla richiesta e indicare le indagini suppletive (art. 410 c.p.p.): un rimedio che, secondo la Corte costituzionale, è strumentale proprio al controllo sul rispetto dell’obbligatorietà. Il giudice, nel valutare la richiesta, non è vincolato alla qualificazione del fatto data dal pubblico ministero e può sollecitare indagini su ipotesi di reato diverse e procedibili d’ufficio.

Nella prassi, l’obbligatorietà convive con la scarsità di risorse degli uffici giudiziari. Per evitare che la selezione delle notizie da trattare avvenga in modo occulto, la riforma del 2022 ha previsto che gli uffici del pubblico ministero adottino criteri di priorità trasparenti e predeterminati, nell’ambito dei criteri generali indicati dal Parlamento con legge. Altro terreno di frizione è quello delle impugnazioni: il potere di appello del pubblico ministero non è considerato proiezione necessaria dell’obbligo di agire, sicché le sue limitazioni si valutano soprattutto alla luce della parità delle parti (art. 111 Cost.).

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 29 maggio 1974, n. 155: il principio di obbligatorietà esclude qualsiasi discrezionalità del pubblico ministero sull’esercizio dell’azione, ma non si estende alle modalità procedurali con cui l’azione, una volta promossa, viene coltivata.
• Corte costituzionale, ord. 12 ottobre 1990, n. 451: l’art. 112 Cost. impone l’obbligo di esercitare l’azione penale, ma non ne sancisce l’esclusiva spettanza al pubblico ministero né vieta ipotesi di giurisdizione senza azione.
• Corte costituzionale, ord. 1 aprile 1998, n. 95: il diritto della persona offesa di opporsi all’archiviazione è strumentale al controllo giudiziale sul rispetto dell’obbligatorietà dell’azione penale e dei valori di legalità e uguaglianza che essa coinvolge.
• Corte costituzionale, 30 dicembre 1993, n. 478: il controllo del giudice sull’inazione del pubblico ministero riguarda l’integralità dell’indagine; il giudice può quindi invitare il pubblico ministero a indagare su un diverso reato procedibile d’ufficio emerso dagli atti.
• Corte costituzionale, ord. 30 dicembre 1993, n. 485: la previsione di termini massimi per le indagini preliminari è compatibile con l’art. 112 Cost., spettando al legislatore individuare gli strumenti per proseguire le indagini nei casi eccezionali.
• Corte costituzionale, 17 novembre 1971, n. 177: in una fase in cui il potere di impugnazione era ricondotto all’obbligatorietà dell’azione, è stato dichiarato illegittimo l’appello incidentale del pubblico ministero dopo la scadenza del termine per l’appello principale, in quanto comportamento contraddittorio con la natura doverosa dell’azione.
• Corte costituzionale, 24 luglio 2009, n. 242: il potere di impugnazione del pubblico ministero non è estrinsecazione necessaria dell’azione penale; per questo l’inappellabilità delle sentenze di non luogo a procedere non viola l’art. 112 Cost.
• Corte costituzionale, 6 febbraio 2007, n. 26: la soppressione generalizzata dell’appello del pubblico ministero contro le sentenze di proscioglimento è stata dichiarata illegittima per violazione della parità delle parti, poiché introduce un’asimmetria radicale priva di adeguata giustificazione.

Rapporti con altre norme

L’art. 112 Cost. va letto con l’art. 3 Cost. sull’uguaglianza, con l’art. 25, secondo comma, Cost. sulla legalità penale e con l’art. 107, quarto comma, Cost., che rimette all’ordinamento giudiziario le garanzie del pubblico ministero, nonché con l’art. 111 Cost. sul giusto processo e la parità delle parti. Nel codice di procedura penale l’obbligo si traduce negli artt. 50 c.p.p. (titolarità dell’azione), 405 c.p.p. (forme di esercizio), 408-411 c.p.p. (archiviazione e opposizione della persona offesa) e 409 c.p.p. (imputazione coatta), mentre l’art. 434 c.p.p. consente la revoca della sentenza di non luogo a procedere per nuove prove. Sul piano sostanziale, l’obbligatorietà si coordina con le condizioni di procedibilità come la querela (art. 120 c.p.) e con le cause di non punibilità, tra cui la particolare tenuità del fatto (art. 131-bis c.p.), che consentono di definire il procedimento senza esercitare l’azione.