Art. 357 c.p. Nozione del pubblico ufficiale

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 357 c.p. definisce la nozione di pubblico ufficiale agli effetti della legge penale. È una norma definitoria, collocata tra le disposizioni comuni ai delitti contro la pubblica amministrazione, ma la sua portata è generale: da essa dipendono la configurabilità dei reati propri dei pubblici ufficiali (peculato, concussione, corruzione, abuso d’ufficio fino alla sua abrogazione, rifiuto di atti d’ufficio, falsità in atto pubblico) e delle aggravanti e delle fattispecie che tutelano chi esercita funzioni pubbliche (oltraggio, violenza o minaccia, resistenza).

Il testo vigente si deve alla legge 26 aprile 1990, n. 86, che ha abbandonato il criterio soggettivo, fondato sul rapporto di dipendenza dallo Stato o da un ente pubblico, per adottare una concezione oggettivo-funzionale: ciò che conta è la natura dell’attività svolta, non lo status di chi la esercita. La legge 7 febbraio 1992, n. 181 ha poi ritoccato entrambi i commi; il testo è in vigore dal 17 marzo 1992.

Contenuto della disposizione

• Funzione legislativa e giudiziaria (primo comma): sono pubblici ufficiali i membri delle assemblee legislative e chi esercita la giurisdizione, compresi magistrati onorari, giudici popolari, cancellieri nelle attività di documentazione, consulenti tecnici e periti nello svolgimento dell’incarico.
• Funzione amministrativa (secondo comma): è pubblica quella disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi (criterio di delimitazione esterna rispetto all’attività privata) e caratterizzata, alternativamente, dalla formazione e manifestazione della volontà della pubblica amministrazione, dall’esercizio di poteri autoritativi (che consentono di imporre unilateralmente effetti giuridici) o di poteri certificativi (attività di documentazione cui l’ordinamento attribuisce efficacia probatoria).
• Irrilevanza dello status: la qualifica spetta anche al privato e al dipendente di una società di diritto privato, se l’attività in concreto esercitata presenta i caratteri della funzione pubblica; viceversa la nega al dipendente pubblico che svolga mansioni di natura privatistica.

La distinzione con l’incaricato di pubblico servizio (art. 358 c.p.) è interna all’area dell’attività pubblica: entrambe le figure operano nell’ambito di una disciplina pubblicistica, ma solo il pubblico ufficiale dispone dei poteri deliberativi, autoritativi o certificativi; le mansioni d’ordine e le prestazioni meramente materiali restano estranee a entrambe le qualifiche.

Profili applicativi

L’accertamento della qualifica è spesso il cuore del processo per i reati contro la pubblica amministrazione, perché dalla sua sussistenza dipende la stessa configurabilità del reato: in assenza della qualifica, l’appropriazione del denaro non è peculato ma appropriazione indebita (art. 646 c.p.), con differenze rilevanti di pena, procedibilità e prescrizione. Il giudice deve individuare la base normativa che attribuisce al soggetto prerogative pubbliche e verificare se l’atto compiuto rientri nella formazione o manifestazione della volontà amministrativa o nell’esercizio di poteri autoritativi o certificativi.

Casistica ricorrente: sono stati qualificati pubblici ufficiali il medico che opera in strutture convenzionate con il servizio sanitario nazionale quando certifica o prescrive, il notaio, l’ufficiale giudiziario, il verificatore dei titoli di viaggio, il direttore dei lavori pubblici nelle attività certificative. Il tema più controverso riguarda i dipendenti delle società partecipate, in house o concessionarie di servizi pubblici: la forma privatistica dell’ente non esclude la qualifica, ma questa va riconosciuta solo per le attività direttamente collegate alla funzione o al servizio, non per quelle di gestione interna regolate dal diritto privato.

Un errore frequente è desumere la qualifica dalla natura pubblica del denaro maneggiato o dalla partecipazione pubblica al capitale: ciò che rileva è il regime giuridico dell’attività concretamente svolta.

Orientamenti giurisprudenziali

• Cassazione penale, Sezioni Unite, 16 ottobre 2025, n. 34036: la forma privatistica dell’ente è irrilevante; l’attività di raccolta del risparmio postale ha natura pubblicistica e l’operatore di Poste italiane addetto alla vendita e gestione di libretti e buoni postali fruttiferi riveste, in tale attività, la qualifica di incaricato di pubblico servizio, con conseguente configurabilità del peculato. Non ogni attività compiuta con strumenti privatistici per fini pubblici costituisce però pubblico servizio, occorrendo una disciplina di diritto pubblico.
• Cassazione penale, sez. V, 9 marzo 2026, n. 9012: la verifica della qualifica si articola in due passaggi, l’individuazione di una regolamentazione pubblicistica che attribuisca al soggetto prerogative della pubblica amministrazione e il riscontro che l’atto compiuto ne costituisca esercizio; i poteri certificativi comprendono tutte le attività di documentazione cui l’ordinamento assegna efficacia probatoria.
• Cassazione penale, sez. VI, 28 luglio 2026, n. 28595: la natura in house della società non attribuisce automaticamente la qualifica a tutti i suoi dipendenti; la dipendente addetta al pagamento degli stipendi, attività di rilievo privatistico estranea al servizio pubblico, non è pubblico agente anche se il denaro proviene da fondi pubblici. Il fatto è stato riqualificato come appropriazione indebita e dichiarato prescritto.
• Cassazione penale, sez. VI, 7 settembre 2026, n. 32969: la qualifica va riconosciuta in base alla natura dell’attività concretamente svolta e alla disciplina che la regola, a prescindere dalla natura dell’ente e dal rapporto di impiego; va esclusa quando l’attività è regolata in forma privatistica, anche se vi partecipa un ente pubblico o una società a partecipazione pubblica, e non comprende le mansioni d’ordine e le prestazioni meramente materiali.

Rapporti con altre norme

L’art. 357 c.p. si legge in coppia con l’art. 358 c.p. (incaricato di pubblico servizio) e con l’art. 359 c.p. (persone esercenti un servizio di pubblica necessità, come avvocati e medici nell’esercizio della professione), che completano la mappa delle qualifiche soggettive. L’art. 322-bis c.p. estende le qualifiche ai membri e funzionari delle istituzioni dell’Unione europea e di organizzazioni internazionali. Le definizioni condizionano i reati propri degli artt. 314 ss. c.p., le falsità in atti degli artt. 476 ss. c.p., i reati contro chi esercita pubbliche funzioni (artt. 336, 337, 341-bis c.p.) e l’aggravante comune dell’art. 61, n. 9, c.p. per i fatti commessi con abuso dei poteri o violazione dei doveri inerenti a una pubblica funzione. Leggi speciali possono attribuire espressamente la qualifica, come avviene per gli addetti ai servizi postali e di bancoposta, sempre in conformità ai criteri degli artt. 357 e 358 c.p.