SENTENZA
nei giudizi sulle seguenti questioni di massima :
â n° 224/SR/QM del registro di Segreteria, deferita dalla Sezione prima giurisdizionale centrale dâappello con ordinanza n° 04/2007/b del 14 febbraio 2007 pronunciata nel corso dei giudizi dâappello iscritti ai nn. 23908 e 23909 del registro di Segreteria di detta Sezione centrale proposti dallâIstituto nazionale di previdenza per i dipendenti dellâAmministrazione pubblica avverso le sentenze della Corte dei conti â Sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte nn. 137 e 138 del 5 maggio 2005 e nei confronti della Sig.ra AINARDI Armanda e del Sig. ANDRIONI Luigi;
â n° 225/SR/QM del registro di Segreteria, deferita dalla Sezione prima giurisdizionale centrale dâappello con ordinanza n° 05/2007/b del 14 febbraio 2007 pronunciata nel corso del giudizio dâappello iscritto al n° 23878 del registro di Segreteria di detta Sezione centrale proposto dalla Sig.ra REBULA Fioretta avverso la sentenza della Corte dei conti â Sezione giurisdizionale per la Regione Friuli Venezia Giulia n° 834 del 27 maggio 2005 e nei confronti dellâIstituto nazionale di previdenza per i dipendenti dellâAmministrazione pubblica;
â n° 230/SR/QM del registro di Segreteria, deferita dalla Sezione prima giurisdizionale centrale dâappello con ordinanza n° 024/2007/b del 21 marzo 2007 pronunciata nel corso del giudizio dâappello iscritto al n° 24650 del registro di Segreteria di detta Sezione centrale proposto dallâIstituto nazionale di previdenza per i dipendenti dellâAmministrazione pubblica avverso la sentenza della Corte dei conti â Sezione giurisdizionale per il Trentino Alto Adige â sede di Bolzano â n° 23/04 del 23 ottobre 2004 e nei confronti della Sig.ra SANTA Maria;
â n° 231/SR/QM del registro di Segreteria, deferita dalla Sezione prima giurisdizionale centrale dâappello con ordinanza n° 026/2007/b dellâ11 aprile 2007 pronunciata nel corso del giudizio dâappello iscritto al n° 23721 del registro di Segreteria di detta Sezione centrale proposto dallâIstituto nazionale di previdenza per i dipendenti dellâAmministrazione pubblica avverso la sentenza della Corte dei conti â Sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte n° 630/04 del 30 dicembre 2004 e nei confronti della Sig.ra MAIOLINO Antonietta;
â n° 232/SR/QM del registro di Segreteria, deferita dalla Sezione prima giurisdizionale centrale dâappello con ordinanza n° 027/2007/b dellâ11 aprile 2007 pronunciata nel corso del giudizio dâappello iscritto al n° 23625 del registro di Segreteria di detta Sezione centrale proposto dallâIstituto nazionale di previdenza per i dipendenti dellâAmministrazione pubblica avverso la sentenza della Corte dei conti â Sezione giurisdizionale per la Regione Veneto n° 519/04 del 10 maggio 2004 e nei confronti del Sig. BOGATTI Gianfranco;
â n° 234/SR/QM del registro di Segreteria, deferita dalla Sezione prima giurisdizionale centrale dâappello con ordinanza n° 036/2007/b del 24 aprile 2007 pronunciata nel corso del giudizio dâappello iscritto al n° 24663 del registro di Segreteria di detta Sezione centrale proposto dallâIstituto nazionale di previdenza per i dipendenti dellâAmministrazione pubblica avverso la sentenza della Corte dei conti â Sezione giurisdizionale per il Trentino Alto Adige â sede di Bolzano â n° 204/04 del 23 ottobre 2004 e nei confronti della Sig.ra UNTERRAINER BELLI Ilva;
â n° 235/SR/QM del registro di Segreteria, deferita dalla Sezione terza giurisdizionale centrale dâappello con ordinanza n° 078/07 del 18 aprile 2007 pronunciata nel corso del giudizio dâappello iscritto al n° 22700 del registro di Segreteria di detta Sezione centrale proposto dallâIstituto nazionale di previdenza per i dipendenti dellâAmministrazione pubblica avverso la sentenza della Corte dei conti Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia n° 1078/04/C del 5 agosto 2004 e nei confronti della Sig.ra BIANCHERA Laura;
Visti gli atti e i documenti di causa;
Uditi, nella pubblica udienza dellâ11 luglio 2007, il relatore Consigliere Silvano DI SALVO, gli Avvocati Maria RAVANO MARINI e Dario MARINUZZI in rappresentanza e difesa dellâIstituto nazionale di previdenza per i dipendenti dellâAmministrazione pubblica, nonchĂŠ il rappresentante del pubblico ministero nella persona del Vice Procuratore generale Fiorenzo SANTORO.
Ritenuto in
FATTO
Sono state deferite alle Sezioni riunite della Corte dei conti sette questioni di massima (sei da parte della Sezione prima giurisdizionale centrale dâappello e una da parte della Sezione terza giurisdizionale centrale dâappello), che concernono tutte sostanzialmente la ripetibilitĂ o meno di indebito corrisposto a titolo di trattamento pensionistico provvisorio.
In particolare, le prime due questioni deferite (iscritte ai nn. 224/SR/QM e 225/SR/QM del registro di Segreteria) provengono da ordinanze pronunciate dalla Sezione prima giurisdizionale centrale dâappello nel corso dei giudizi n° 23908 e n° 23909 instaurati su appelli proposti dallâIstituto nazionale di previdenza per i dipendenti dellâAmministrazione pubblica (di seguito : INPDAP) nei confronti dei Sigg. AINARDI Armanda e ANDRIONE Luigi e nel giudizio n° 23878 instaurato su appello proposto dalla Sig.ra REBULA Fioretta nei confronti dellâINPDAP.
Per tali giudizi, originati da provvedimenti di recupero emessi dallâINPDAP per indebite erogazioni effettuate su trattamenti pensionistici provvisori sino alla data di attribuzione dei corrispondenti trattamenti pensionistici definitivi, lâadita Sezione dâappello, con ordinanze 04/2007/b e 05/2007/b, dopo aver richiamato la giurisprudenza formatasi nelle Sezioni dâappello, anche in aderenza alla sentenza 1/99/QM delle Sezioni riunite, sullâirrilevanza della buona fede e dellâeccessiva durata del trattamento provvisorio in presenza di indebito per erogazione di maggiori somme sul trattamento provvisorio di quiescenza che lâamministrazione è tenuta a ripetere ex art. 162 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n° 1092, e con riferimento allâemersione di un piĂš recente innovativo orientamento delle Sezioni prima e terza giurisdizionali centrali dâappello, che fa leva sul principio di settore di cui lâart. 206 dello stesso d.P.R. è espressione, principio il quale esclude la ripetizione in presenza di una situazione di fatto di non addebitabilitĂ al percipiente dellâerogazione non dovuta, e ravvisata perciò la sussistenza di un contrasto giurisprudenziale tra Sezioni giurisdizionali dâappello, ha sospeso i giudizi e ha disposto la trasmissione degli atti alle Sezioni riunite per la risoluzione della questione di massima cosĂŹ articolata :
âSe il disposto contenuto nellâart. 162 del d.P.R. n. 1092/1973, concernente il recupero dellâindebito formatosi sul trattamento pensionistico provvisorio, debba interpretarsi nellâambito della disciplina sopravvenuta, contenuta nella legge n. 241/1990, per cui, decorso il termine posto per lâemanazione del provvedimento amministrativo di definizione del trattamento provvisorio, non può piĂš effettuarsi il recupero dellâindebito, per il consolidarsi della situazione esistente, fondata sullâaffidamento riposto nellâamministrazioneâ.
La terza delle questioni deferite (iscritta al n° 230/SR/QM del registro di Segreteria) proviene da ordinanza pronunciata dalla Sezione prima giurisdizionale centrale dâappello sul giudizio n° 24650 instaurato su appello proposto dallâINPDAP nei confronti della Sig.ra SANTA Maria.
Lâadita Sezione centrale, con lâordinanza 024/2007/b, rilevata la sussistenza di un contrasto giurisprudenziale anche tra le Sezioni giurisdizionali dâappello, e, allâinterno di esse, tra lâorientamento che, in condivisione della menzionata sentenza 1/99/QM delle Sezioni riunite, nega lâirripetibilitĂ del credito erariale derivante da indebita erogazione di maggiori somme sul trattamento pensionistico provvisorio pur in presenza della buona fede del percipiente, e lâopposto indirizzo, che ravvisa nel sistema previdenziale pubblico un principio idoneo a legittimare una specie di giustizia equitativa, collegando lâirripetibilitĂ alla situazione di fatto della lunga protrazione nel tempo dellâerogazione non dovuta, tale da indurre il percipiente nella convinzione che le somme fossero dovute, ha sospeso i giudizi e ha disposto la trasmissione degli atti alle Sezioni riunite per la risoluzione della questione di massima cosĂŹ articolata:
â1) se, dal combinato disposto degli artt. 162 e 206 del T.U. 1092/73 possa ricavarsi un âprincipioâ che consenta lâirripetibilitĂ del credito erariale ogni qual volta il lungo lasso di tempo abbia ingenerato nel percipiente in buona fede la convinzione di ricevere quanto spettante;
2) o se, invece, occorra procedere ad una interpretazione letterale delle citate disposizioni, tenuto conto di come ciò possa, in alcuni casi, adombrare un contrasto con lâart. 38, secondo comma, della Costituzione in quanto, a causa di una insufficiente tutela della buona fede, sarebbe diminuito il trattamento pensionistico diretto a soddisfare i bisogni primari del titolare e della sua famiglia.â.
Le successive tre questioni di massima deferite alle Sezioni riunite (iscritte ai nn. 231/SR/QM, 232/SR/QM e 234/SR/QM del registro di segreteria) provengono da ordinanze pronunciate dalla Sezione prima giurisdizionale centrale dâappello sui giudizi n° 23721, n° 23625 e n° 24663 instaurati su appelli proposti dallâINPDAP nei confronti dei Sigg. MAIOLINO Antonietta, BOGATTI Gianfranco e UNTERRAINER BELLI Ilva.
Lâadita Sezione dâappello, con le ordinanze nn. 026/2007/b, 027/2007/b e 036/2007/b, rilevato che la giurisprudenza intervenuta successivamente alla giĂ citata sentenza n° 1/99/QM delle Sezioni riunite, risultata diversamente orientata sulla tematica degli indebiti formatisi in relazione a pensioni provvisorie e accertati in sede di liquidazione del trattamento definitivo, e ciò sia con riferimento alla rilevanza della buona fede e dellâeccessiva durata del trattamento provvisorio sia circa lâapplicazione del principio di settore individuato dalla Corte costituzionale, secondo il quale alla generale regola codicistica di incondizionata ripetibilitĂ dellâindebito si sostituisce la diversa regola che esclude la ripetizione in presenza di una situazione di fatto avente come minimo comun denominatore la non addebitabilitĂ al percettore dellâerogazione non dovuta, e ravvisata, perciò, la sussistenza di un contrasto giurisprudenziale orizzontale oltre che nelle Sezioni territoriali, anche nelle Sezioni giurisdizionali dâappello (in particolare nelle Sezioni prima e terza giurisdizionali centrali dâappello), riservata allâesito ogni ulteriore pronuncia, ha disposto la trasmissione degli atti alle Sezioni riunite per la pronuncia sulla questione di massima cosĂŹ articolata:
âSe i trattamenti pensionistici provvisori siano o meno soggetti al principio di settore, individuato dalla giurisprudenza costituzionale, secondo il quale, in luogo della generale disciplina codicistica di incondizionata ripetibilitĂ dellâindebito ex art. 2033 c.c., trova applicazione la diversa regola che esclude il recupero in presenza di situazioni di fatto, che, pur variamente articolate, abbiano come minimo comune denominatore la non addebitabilitĂ al percettore dellâerogazione non dovutaâ;
âse, di conseguenza, la disposizione recata dallâart. 162 del dPR 29 dicembre 1973 n° 1092, secondo la quale in sede di liquidazione del trattamento definitivo deve farsi luogo anche al conguaglio a debito del pensionato, va interpretata alla luce del principio in questione e non, quindi, nel senso di prevedere unâincondizionata ripetibilitĂ degli indebiti accertati su partite provvisorieâ.
Lâultima delle suddette questioni deferite (iscritta al n° 235/SR/QM) proviene da ordinanza pronunciata dalla Sezione terza giurisdizionale centrale dâappello sul giudizio n° 22700 instaurato su appello proposto dallâINPDAP nei confronti della Sig.ra BIANCHERA Laura.
La suddetta Sezione giurisdizionale centrale, con lâordinanza 078/07, richiamata la giurisprudenza formatasi nelle Sezioni dâappello -anche in aderenza alla suddetta sentenza n° 1/99/QM delle Sezioni riunite- sulla ripetibilitĂ , da parte dellâAmministrazione, delle maggiori somme erogate sul trattamento provvisorio di quiescenza in applicazione dellâart. 162 del d.P.R. n° 1092 del 1973 (non rilevando a tal fine nĂŠ lâeccessiva durata del detto trattamento provvisorio nĂŠ la disposizione dellâart. 206 dello stesso d.P.R., dettata solo per le ipotesi di revoca o modifica di pensione definitiva), e ritenuto che una piĂš recente giurisprudenza innovativa (in particolare, delle Sezioni prima e terza giurisdizionali centrali dâappello) ha sollevato dubbi sulla compatibilitĂ del precedente assetto interpretativo con i principi e le affermazioni formulati in materia dalla Corte costituzionale, anche in relazione allâart. 38, secondo comma, della Costituzione, con conseguente esclusione del recupero dellâindebito ove sia ravvisabile il consolidamento della situazione esistente per effetto dellâaffidamento riposto nella legittima attivitĂ dei pubblici poteri, e rilevata conseguentemente la sussistenza di un contrasto giurisprudenziale orizzontale in grado dâappello, ha sospeso il giudizio e ha disposto la trasmissione degli atti alle Sezioni riunite per la pronuncia sulla questione di massima cosĂŹ formulata:
âSe in presenza della buona fede del pensionato, debba essere dichiarata lâirripetibilitĂ degli assegni pensionistici non dovuti ed erogati a titolo di pensione provvisoriaâ.
In data 26 giugno 2007 ha depositato memoria difensiva lâAvvocato Innocenzo MEGALI per il Sig. BOGATTI Gianfranco che, richiamando quanto giĂ dedotto nella comparsa di costituzione in sede di appello, ha dedotto lâirripetibilitĂ dellâindebito accertato a carico del proprio assistito richiamando sia il disposto di cui allâart. 9 della legge n° 428 del 1985 relativa alla cessazione del carattere di provvisorietĂ delle liquidazioni delle spese fisse disposte mediante procedure automatizzate decorso un anno dalle rispettive lavorazioni, sia la definitivitĂ del trattamento corrisposto al suindicato pensionato, sia il trascorrere di quattordici anni tra concessione della pensione provvisoria e liquidazione della pensione definitiva, sia la buona fede dellâappellato.
Il predetto difensore si è altresĂŹ richiamato a quelle pronunce delle Sezioni prima e terza giurisdizionali centrali dâappello secondo le quali i trattamenti pensionistici provvisori sono suscettibili di applicazione del âprincipio di settoreâ di cui lo stesso art. 206 del d.P.R. n° 1092 del 1973 è espressione, che esclude lâincondizionata applicazione dellâart. 2033 del codice civile in base alla giurisprudenza della Corte costituzionale che valorizza il principio di solidarietĂ che incide non solo sulle modalitĂ di recupero delle somme non dovute, ma anche sullo stesso diritto alla ripetizione nella disciplina pensionistica pubblica.
A tal fine lâAvvocato MEGALI richiama il termine di 180 giorni stabilito ex art. 2, secondo comma della legge n° 241 del 1990 con i decreti del Ministro del tesoro n° 304 del 1992 e n° 325 del 1997 per la conclusione del procedimento di liquidazione della pensione definitiva, e deduce che il recupero dellâindebito formatosi sul trattamento pensionistico provvisorio può effettuarsi solo nei limiti del termine stabilito di 180 giorni, decorso il quale il recupero non può piĂš essere effettuato, stante il consolidamento della situazione esistente per effetto della legittimitĂ dellâaffidamento riposto nella legittima attivitĂ dei pubblici poteri, sicchĂŠ conclude per lâirripetibilitĂ dellâindebito accertato nei confronti del Sig. BOGATTI ben oltre il predetto termine.
In data 27 giugno 2007 lâINPDAP, rappresentato e difeso dagli Avvocati Dario MARINUZZI e Maria RAVANO MARINI, ha depositato distinte memorie di costituzione nei giudizi pendenti innanzi a queste Sezioni riunite in virtĂš degli illustrati deferimenti di questioni di massima, concludendo per ciascuno dei relativi giudizi con richiesta di declaratoria di ripetibilitĂ delle somme indebite corrisposte in esecuzione di un trattamento provvisorio di pensione.
A tal fine nelle predette memorie di costituzione vengono illustrati :
â la natura giuridica del rapporto pensionistico, di cui si deduce la natura paritetica, con conseguente applicazione dei principi civilistici in tema di disciplina dei relativi rapporti giuridici, e, in particolare, dellâart. 2033 del codice civile in tema di ripetibilitĂ dellâindebito qualora manchi una legittima causa solvendi, cui va aggiunta la doverositĂ dellâazione di recupero quale corollario del fondamentale interesse alla corretta gestione del pubblico denaro (di cui costituiscono espressione, tra lâaltro, gli artt. 3 del r.d. n° 295 del 1939 e 406 del r.d. n° 827 del 1924), che a sua volta è lâestrinsecazione del principio costituzionale di buona amministrazione;
â il decorso del tempo, che, pur se influente nella determinazione delle fattispecie giuridiche e sul consolidamento delle situazioni protrattesi nel tempo -tanto che il prolungato ritardo della pubblica amministrazione può ingenerare nel privato un legittimo affidamento circa la spettanza di beni e/o servizi di cui risulti beneficiario- tuttavia è giĂ stato oggetto di pronuncia delle Sezioni riunite con la decisione n° 1/QM del 1999, di cui vengono ripercorse le motivazioni e le conclusioni, anche in punto di possibile messa in mora della pubblica amministrazione e di denuncia del funzionario responsabile per omissione di atti dâufficio;
â il quadro normativo costituito dagli artt. 162, settimo comma, del d.P.R. n° 1092 del 1973; 7, ottavo comma, del d.P.R. n° 538 del 1986 e 8 del d.P.R. n° 412 del 1986, che legittimano il conguaglio a credito o a debito del pensionato in sede di liquidazione di pensione definitiva, con impossibilitĂ di enucleare una diversa disciplina abrogativa di norme primarie che costituirebbe fonte di gravi incertezze, con implicazioni anche nella materia della responsabilitĂ per danno erariale, mentre giĂ lâordinamento contempla lâistituto della prescrizione a salvaguardia di fattispecie che vanno consolidandosi nel tempo;
â una possibile lettura costituzionalmente orientata, che, pur se proposta da talune pronunce della Corte dei conti, tuttavia può trovare spazio solo in caso di dubbio interpretativo, e non giĂ nel caso di specie, relativamente al quale il dettato della norma è chiaro e non suscettibile di diversa interpretazione;
â il coordinamento della normativa del d.P.R. n° 1092 del 1973 con le recenti innovazioni legislative e in particolar modo con la legge n° 241 del 1990 e la legge n° 311 del 2004, dovendo tenersi presente che la normativa in tema di annullamento dâufficio e le disposizioni piĂš recenti non appaiono orientate verso il consolidamento e lâirremovibilitĂ della situazione di vantaggio, specie allorquando trattasi di fattispecie che comportano lâerogazione di danaro pubblico.
In data 28 giugno 2007 ha depositato memoria il Procuratore generale presso la Corte dei conti, preliminarmente deducendo lâammissibilitĂ delle deferite questioni di massima in quanto, pur se la pronuncia delle Sezioni riunite n° 1/99/QM assume contorni analoghi alle questioni stesse, i giudici remittenti e la piĂš recente giurisprudenza da essi citata hanno esposto argomentazioni incentrate sul principio di settore affermato dalla giurisprudenza costituzionale non preso in considerazione da quella pronuncia, nonchĂŠ sulla legge n° 241 del 1990, esaminata solo marginalmente nella pronuncia stessa.
Parimenti ammissibili sono per il Procuratore generale le deferite questioni di massime sotto il profilo della sussistenza di un contrasto giurisprudenziale tra Sezioni giurisdizionali dâappello e, dunque, di un contrasto orizzontale in secondo grado, nonchĂŠ per rilevanza e sussistenza del necessario rapporto di pregiudizialitĂ tra questioni deferite e processi a quibus.
Nel merito, la concludente Procura generale ritiene che le nuove argomentazioni addotte dalla giurisprudenza affermativa dellâirripetibilitĂ delle maggiori somme percepite sul trattamento provvisorio non siano idonee a superare le statuizioni della sentenza n° 1/99/QM.
Al riguardo viene ricostruito il quadro normativo, evidenziando come la regola dettata dallâart. 162 del d.P.R. n° 1092 del 1973 rientra in pieno nella disciplina generale dettata dallâart. 3 del r.d.l. n° 295 del 1939 che obbliga lâAmministrazione a conseguire il rimborso delle somme di che trattasi costituendo speciale applicazione dellâistituto della repetitio indebiti, che rappresenta per la p.a. un atto dovuto.
Parimenti va confermato -ad avviso del Procuratore generale- quanto giĂ affermato da queste Sezioni riunite circa lâesclusione della ricorrenza della buona fede o dellâaffidamento nel comportamento dellâente erogatore e comunque circa la loro giuridica irrilevanza.
Circa il âprincipio di settoreâ affermato con le pronunce della Corte costituzionale cui ha fatto riferimento la piĂš recente giurisprudenza richiamata nelle ordinanze di deferimento, il Procuratore generale deduce lâimpossibilitĂ di una sua indiscriminata evocazione che non tenga conto delle specifiche e differenti disposizioni dettate in materia di recupero di indebiti pensionistici, e ciò tenendo conto in particolare che tra le disposizioni prese in esame dal giudice delle leggi non si rinviene quella di cui al menzionato art. 162 del t.u. n° 1092 del 1973, avendo la Corte costituzionale fatto riferimento allâirripetibilitĂ di somme corrisposte in base a formali e definitivi provvedimenti pensionistici.
NĂŠ -prosegue il Procuratore generale- il superamento dei termini fissati dai regolamenti previsti dallâart. 2 secondo comma della legge n° 241 del 1990 può avere lâeffetto di sanare lâindebito, e ciò, oltre a quanto giĂ affermato in materia di ricorrenza e/o rilevanza della buona fede o dellâaffidamento nel comportamento dellâente erogatore, osservando che altre sono le conseguenze della mancata osservanza dei predetti termini, fermi restando gli oneri per il pensionato o per i suoi aventi causa di verifica dei dati contenuti nellâatto di liquidazione provvisoria per valutarne lâesattezza e, se del caso, per contestarne il contenuto e segnalare eventuali errori.
Conclusivamente il Procuratore generale chiede che alle questioni di massima in esame si dia soluzione nel senso che il disposto contenuto nellâart. 162 del t.u. 1092 del 1973, concernente il recupero dellâindebito formatosi sul trattamento pensionistico provvisorio, non deve interpretarsi nellâambito della disciplina sopravvenuta, contenuta nella legge n. 241/1990; che la decorrenza del termine, posto per lâemanazione del provvedimento amministrativo di definizione del trattamento provvisorio, nulla rileva ai fini del recupero dellâindebito; che i trattamenti pensionistici provvisori non sono soggetti al principio di settore, individuato dalla giurisprudenza costituzionale, secondo il quale, in luogo della generale disciplina codicistica di incondizionata ripetibilitĂ ex art. 2033 c.c., trova applicazione la diversa regola che esclude il recupero in presenza di situazioni di fatto, che, pur variamente articolate, abbiano come minimo comune denominatore la non addebitabilitĂ al percettore dellâerogazione non dovuta; che pur in presenza della buona fede del pensionato, non può essere dichiarata lâirripetibilitĂ degli assegni pensionistici non dovuti ed erogati a titolo di pensione provvisoria.
Nellâodierna udienza di discussione lâAvv. Maria RAVANO MARINI, per lâINPDAP, ha ulteriormente illustrato le argomentazioni giĂ esposte nelle memorie di costituzione, concludendo nel senso della ripetibilitĂ di indebito corrisposto in sede di erogazione di trattamento pensionistico provvisorio.
Analoghe conclusioni sono state rassegnate per lâINPDAP dallâaltro difensore di detto Istituto previdenziale, Avv. Dario MARINUZZI, che ha peraltro evidenziato come, accedendo alla tesi dellâirripetibilitĂ sostenuta da giurisprudenza minoritaria della Corte dei conti, sussisterebbero pur sempre ulteriori motivi di contrasto giurisprudenziale in ordine alle modalitĂ di fissazione dei limiti di reddito dei percettori e di durata di erogazione dellâindebito che dovrebbero legittimare il divieto di recupero, che sarebbero dunque rimesse a valutazioni disomogenee dei giudici, e ciò anche con riferimento alla possibilitĂ di configurare ovvero di escludere nelle singole fattispecie la responsabilitĂ per danno allâerario dei funzionari competenti a disporre lâesecuzione dei recuperi di indebiti pensionistici.
A sua volta il rappresentante della Procura generale, premettendo che casi marginali ed abnormi -cui sono riservate soluzioni altrettanto marginali di ispirazione equitativa- non possono comportare il superamento delle indicazioni giĂ formulate con la sentenza n° 1/99/QM delle Sezioni riunite, ha ripercorso le argomentazioni giĂ illustrate nella memoria depositata, soffermandosi ad analizzare le specificitĂ dei vari giudizi a quibus e precisando che le conclusioni di cui allâatto scritto -alle quali si è riportato- sono state formulate previo assorbimento del quesito di cui alla questione di massima n° 230/SR/QM per evidenti motivi di continenza.
Considerato in
DIRITTO
1. I giudizi introdotti dalle sette ordinanze di differimento di questioni di massima, avendo per oggetto questioni identiche o analoghe, tutte riferibili alla problematica relativa alla ripetibilitĂ o meno di indebito corrisposto a titolo di trattamento pensionistico provvisorio, possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.
2. In adesione alle argomentazioni svolte dal Procuratore generale nella memoria versata in atti, le deferite questioni di massima vanno considerate ammissibili pur se queste Sezioni riunite hanno già emesso pronuncia su questioni analoghe a quelle introdotte nei giudizi qui in discussione (in particolare : Corte dei conti, Sezioni riunite, 14 gennaio 1999, n° 1/QM), in quanto i giudici remittenti hanno fatto riferimento a un effettivo, sopravvenuto contrasto giurisprudenziale orizzontale in secondo grado fondato su argomentazioni non pedissequamente sovrapponibili a quelle già oggetto di pronuncia risolutrice, specie in punto di disamina della possibile incidenza -nella materia del recupero di indebito pensionistico- sia delle norme di cui alla legge 7 agosto 1990 n° 241, sia della giurisprudenza della Corte costituzionale, cosÏ delineando una problematica da riesaminare e da rimeditare sotto profili diversi e solo marginalmente affrontati nella suddetta precedente decisione di queste Sezioni riunite.
3. Parimenti va affermata lâammissibilitĂ delle questioni di massima in esame con riferimento alla rilevanza e al rapporto di pregiudizialitĂ che la richiesta pronuncia va a rivestire con riferimento ai giudizi originanti, nei quali la soluzione delle concrete fattispecie ivi dedotte non può che essere individuata alla luce della composizione del dedotto e attuale contrasto giurisprudenziale individuato dai giudici remittenti.
4. Ciò premesso, occorre previamente sintetizzare gli apporti della giurisprudenza delle Sezioni riunite della Corte dei conti nella materia di che trattasi, per verificare se le problematiche evidenziate nel recente contrasto giurisprudenziale possano trovare soddisfacente soluzione con rinnovata adesione alle giĂ fornite interpretazioni, ovvero riflettano lâattuale esigenza di pervenire a un diverso approccio piĂš specificamente orientato alla composizione degli ulteriori, peculiari e contrapposti profili argomentativi sottoposti alle Sezioni risolutrici.
Con la sentenza n° 77/C dellâ8 febbraio 1989 le Sezioni riunite della Corte dei conti hanno sostenuto che, al di fuori dei casi di applicabilitĂ della disposizione di favore di cui allâart. 206 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n° 1092 -ivi reputata non estensibile analogicamente a fattispecie che non concernano provvedimenti definitivi di pensione- il recupero di maggiori somme erroneamente corrisposte a titolo di trattamento di quiescenza non può prescindere dalla valutazione della buona fede del percettore, da valutarsi in concreto e tenendo conto delle peculiaritĂ di ciascuna fattispecie âcaso per casoâ.
Del tutto opposte sono state invece le conclusioni cui è pervenuta la successiva sentenza delle Sezioni riunite n° 1/QM del 14 gennaio 1999, nella quale è stata esclusa la rilevanza della buona fede del percettore in sede di recupero di indebito erroneamente corrisposto su trattamento pensionistico provvisorio, e ciò anche qualora il regime di provvisorietĂ si sia protratto per un considerevole lasso di tempo senza dar luogo in tempi ragionevoli allâemissione del provvedimento definitivo di pensione e al successivo eventuale conguaglio a debito ex art. 162, settimo comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973 n° 1092, essendo disponibile per il privato, ai sensi delle norme di cui alla sopravvenuta legge 7 agosto 1990 n° 241 ââŚil rimedio consistente nel mettere in mora lâamministrazione, in caso di inosservanza dei termini fissati per il procedimento amministrativo, fino alla denuncia di omissione di atti dâufficio, qualora lâinerzia si protragga ulteriormenteâ.
Nellâesaminare lâorientamento della Corte costituzionale nella materia del diritto-dovere della pubblica amministrazione di recuperare quote di indebito pensionistico, nella menzionata sentenza n° 1/QM del 1999 è stato rilevato come la sentenza del giudice delle leggi n° 383 del 31 luglio 1990, relativa al vaglio di costituzionalitĂ dellâart. 52, secondo comma, della legge 9 marzo 1989 n° 88 (da leggersi congiuntamente alla successiva norma di interpretazione autentica di cui allâart. 13 della legge 30 dicembre 1991 n° 412), si riferisce esclusivamente allâirripetibilitĂ di indebiti su trattamenti pensionistici definitivi erogati dallâIstituto nazionale della previdenza sociale, confermando la paritĂ di trattamento dei pensionati dellâINPS con quello dei pensionati ex dipendenti pubblici, non ravvisandosi alcuna significativa difformitĂ nella disciplina dellâirripetibilitĂ prevista dalle suindicate disposizioni e quella -non estensibile alle liquidazioni pensionistiche provvisorie- contenuta negli artt. 204 e ss. del d.P.R. n° 1092 del 1973.
A ciò va aggiunto che ulteriori, anche se indiretti, spunti argomentativi per la definizione della natura giuridica del trattamento provvisorio di quiescenza possono rinvenirsi nella sentenza delle Sezioni riunite della Corte dei conti n° 10/QM del 23 aprile 1999, nella quale è stato sostenuto non solo che âil credito pensionistico è liquido anche prima dellâemanazione del provvedimento definitivo di pensione essendo individuato in tutte le sue componenti dalla legge, sicchĂŠ è determinabile mediante calcoli aritmetici attuativi della legge stessaâ, ma anche che detto trattamento provvisorio âè tendenzialmente pari a quello effettivamente dovuto, essendo determinato in relazione ai servizi risultanti dalla documentazione prodotta dal dipendente o, comunque, in possesso dellâamministrazione, il cui riconoscimento (pur non formalmente definito) si fondi su precisi presupposti di legge.â.
5. Va poi precisato che, pur in presenza dellâorientamento restrittivo da ultimo chiaramente assunto dalle Sezioni riunite con la menzionata sentenza n° 1/QM del 1999, talune pronunce delle Sezioni territoriali della Corte dei conti, specie a fronte di casi di abnorme entitĂ del recupero e/o di irragionevole protrazione del regime di provvisorietĂ del trattamento di quiescenza, non hanno mancato di attribuire rilievo -al fine di dichiarare lâirripetibilitĂ di indebiti- alla buona fede del percettore di somme non dovute ma erogate lungo un protratto lasso di tempo, nonchĂŠ alla giĂ avvenuta destinazione delle somme stesse alla soddisfazione di bisogni essenziali, mentre in secondo grado le connesse questioni hanno trovato sino al recente passato pressochĂŠ univoca soluzione nellâapplicazione dei principi affermati con la giĂ menzionata sentenza n° 1/QM del 1999.
In tale quadro giurisprudenziale si sono però inserite ultimamente contrastanti pronunce dei giudici dâappello (evidenziate nelle ordinanze di deferimento delle questioni di massima in discussione) nelle quali, in materia di ripetizione dellâindebito pensionistico erogato in regime di liquidazione di pensione provvisoria, viene attribuito rilievo ad alcune circostanze, quali la durata del periodo in cui si sia protratta lâerogazione contestata, la mancanza di responsabilitĂ del percettore nellâinsorgenza dellâerrore che sia stato alla base della medesima, lâinosservanza da parte dellâAmministrazione di un razionale tempo di definizione della pratica, la non riconoscibilitĂ obiettiva della maggiore erogazione non dovuta, lâavvenuta destinazione delle somme a reali esigenze di vita del pensionato, lâincidenza dellâatto di recupero sulle condizioni personali dellâonerato, e, ancor piĂš significativamente, viene sostenuta lâapplicabilitĂ anche nella materia pensionistica attribuita alla giurisdizione della Corte dei conti del c.d. âprincipio di settoreâ, individuato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (segnatamente : sentenze n° 431 del 14 dicembre 1993; n° 240 del 10 giugno 1994; n° 166 del 24 maggio 1996), secondo il quale, in luogo della generale regola codicistica di incondizionata ripetibilitĂ dellâindebito ex art. 2033 del codice civile- trova applicazione la diversa regola che esclude, viceversa, la ripetizione in presenza di una situazione di fatto variamente articolata, ma, comunque, avente come minimo comun denominatore la non addebitabilitĂ al percipiente dellâerogazione non dovuta (vedansi Corte dei conti, Sezione prima giurisdizionale centrale dâappello, 26 aprile 2006, n° 99; Sezione terza giurisdizionale centrale dâappello, 29 maggio 2006, n° 236; Sezione giurisdizionale dâappello per la Regione siciliana, 6 novembre 2006, n° 172 e 4 gennaio 2007, n° 5; non appaiono peraltro innovative rispetto al consolidato orientamento restrittivo le sentenze della Sezione terza centrale dâappello 14 marzo 2006, n° 149 e 3 marzo 2006, n° 136 pur richiamate nelle ordinanze di rimessione).
In conclusione, secondo tale piĂš recente giurisprudenza innovativa, il recupero dellâindebito formatosi su trattamento pensionistico provvisorio può effettuarsi, ai sensi dellâart. 162 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n° 1092 e dellâart. 2, secondo comma, della legge 7 agosto 1990 n° 241, entro e non oltre il limite temporale stabilito con il regolamento ministeriale; decorso tale termine, il recupero non può piĂš effettuarsi, stante il consolidamento della situazione esistente, per effetto dellâaffidamento riposto nella legittima attivitĂ dei pubblici poteri.
6. Tutto ciò premesso, va considerato che la âliquidazione provvisoriaâ del trattamento di quiescenza, disciplinata dapprima dallâart. 23 della legge 29 aprile 1949 n° 221, indi dallâart. 162 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n° 1092 (per quanto concerne i dipendenti civili e militari dello Stato) e dalle omologhe disposizioni di cui dapprima allâart. 6 del decreto-legge 10 novembre 1978 n° 702 convertito, con modificazioni, dallâart. 1 della legge 8 gennaio 1979 n° 3, poi dallâart. 28 del decreto-legge 28 febbraio 1981 n° 38, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 1981 n° 153, dallâart. 30 del decreto-legge 28 febbraio 1983 n° 55, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 1983 n° 131, dallâart. 7 del d.P.R. 8 agosto 1986 n° 538 e dallâart. 15 della legge 8 agosto 1991 n° 274 (per quanto concerne gli iscritti alle Casse giĂ gestite dalla ex Direzione generale degli Istituti di previdenza), è procedimentalmente scandita da una serie di adempimenti dettagliatamente previsti dalle norme stesse, finalizzati alla piĂš rigorosa e ampia tutela patrimoniale del soggetto che cessa dal servizio con diritto a pensione, e ciò con particolare riferimento alla necessitĂ di evitare qualsiasi soluzione di continuitĂ nel passaggio dalla fase di erogazione di trattamenti retributivi a quella di erogazione, anche ad eventuali aventi causa, di trattamenti pensionistici (relativamente ai quali, in virtĂš della natura di âretribuzione differitaâ del trattamento di quiescenza, vanno ravvisate garanzie e protezioni di rango costituzionale e di contenuto non dissimile da quelle previste per i trattamenti di attivitĂ , come costantemente riconosciuto dalla Corte costituzionale sin dalla remota sentenza n° 3 del 13 gennaio 1966).
7. Ă evidente che, nella finalitĂ acceleratoria normativamente perseguita con le disposizioni innanzi citate, lâadozione del provvedimento definitivo di pensione, con connessa possibilitĂ di variazioni e di conguagli, segna il momento piĂš significativo e valorizzabile dellâaffidamento riposto dal dipendente collocato a riposo nella correttezza della procedura di determinazione della giusta pensione, essendo non solo ragionevole, ma anche del tutto attendibile ritenere che lâAmministrazione disponga, in tale occasione, di tutti gli elementi necessari per superare la fase di provvisorietĂ e per fissare giustamente quanto durevolmente le coordinate che identificano il trattamento di quiescenza anche come base per future variazioni normativamente previste, con lâulteriore ârafforzamentoâ in punto di stabilitĂ provvedimentale di cui agli artt. 204 e ss. del d.P.R. n° 1092 del 1973 (vedansi altresĂŹ le omologhe disposizioni di cui allâart. 26 della legge 3 maggio 1967 n° 315 e allâart. 8 del d.P.R. 8 agosto 1986 n° 538).
8. Tuttavia le indicate norme non contengono la previsione di un termine finale entro il quale deve concludersi il procedimento pensionistico interinale e provvisorio con contestuale adozione del provvedimento connotato da definitività , anche se dal dettato normativo traspare con evidenza la necessità di comprimere quanto piÚ possibile i tempi delle procedure (cfr. anche art. 155 del d.P.R. n° 1092 del 1973), con previsione espressa di ipotesi di responsabilità disciplinare da ritardo (art. 162, commi nono e decimo del d.P.R. n° 1092 del 1973 e art. 7, commi nono e decimo del d.P.R. 8 agosto 1986 n° 538) che non può non ritenersi estesa anche ai casi di ingiustificata protrazione del procedimento di emanazione del provvedimento di pensione definitivo.
In tale contesto normativo le sopravvenute disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990 n° 241 si sono collocate quale integrazione precettiva che hanno colmato -con il meccanismo del rinvio alla predeterminazione di termini ex art. 2 della legge stessa- ogni possibile carenza in punto di delimitazione temporale del potere della pubblica amministrazione di âsospendereâ lâemissione del provvedimento pensionistico definitivo nelle more della liquidazione del trattamento provvisorio e di differire ad nutum il connesso conguaglio tra somme erogate e somme effettivamente spettanti.
Con lâart. 2 della menzionata legge n° 241 del 1990 è stato infatti normativamente introdotto il principio della generalizzata certezza dei tempi dellâazione amministrativa, con articolazione del nuovo sistema dei termini su tre livelli : il termine predeterminato per legge (livello normativo), il termine determinato dalle singole amministrazioni modulandone la durata sulla base della complessitĂ del procedimento da disciplinare (livello regolamentare amministrativo) e il termine residuale unico e indifferenziato, previsto in caso di carenza di fissazione espressa, sostanzialmente determinato âin misura tale da indurre le Amministrazioni a provvedereâ (Corte costituzionale, 23 luglio 1997, n° 262; vedasi anche Corte costituzionale, 22 giugno 2004, n° 176).
Nella materia pensionistica sono stati dunque emanati dal Ministro del tesoro vari decreti ministeriali (cfr. dd.mm. 23 marzo 1992 n° 304, 8 giugno 1993 n° 299 e 5 agosto 1997 n° 325), con fissazione dei termini concernenti anche i procedimenti di liquidazione e di riliquidazione di trattamenti di quiescenza, e analogamente hanno proceduto anche altre Amministrazioni, tra cui lâINPDAP (cfr. circolare n° 31 del 17 maggio 1999).
In tale sistema regolamentare amministrativo si è peraltro inserita la normativa di cui allâart. 3 del decreto-legge 28 marzo 1997 n° 79, convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 1997 n° 140, con previsione di corresponsione âin via definitiva entro il mese successivo alla cessazione dal servizioâ del trattamento pensionistico dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche âdi cui allâarticolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, compresi quelli di cui ai commi 4 e 5 dellâarticolo 2 dello stesso decreto legislativoâ, anche se detta disposizione, in virtĂš delle delimitazioni di cui al comma quinto del medesimo art. 3, è stata considerata limitata ai soli casi di cessazione dal servizio per destituzione o per dimissioni, senza portata abrogativa delle ulteriori previsioni regolamentari amministrative (cfr. Corte dei conti, Sezione centrale di controllo; 14 luglio 2004, n° 8).
Quale che sia la natura che viene attribuita a detti termini, essi comunque ora rappresentano un limite oggettivamente predeterminato ex lege, e si configurano quale elemento essenziale del procedimento destinato a eliminare ogni possibile incertezza, vigendo ora, ai sensi dellâart. 2 della legge n° 241 del 1990, lâobbligo per lâamministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, entro un limite certo.
E se rientra nella discrezionalitĂ del legislatore e/o dellâAmministrazione la fissazione del termine stesso, del tutto vincolata deve ritenersi lâosservanza concreta del termine, che non può essere trasgredito dallâorgano competente, sia in caso di previsione legislativa, sia in caso di previsione regolamentare amministrativa, ovviamente considerando le eventuali legittime sospensioni ex art. 2, comma quarto della legge n° 241 del 1990 (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza generale, parere 23 gennaio 1992, n° 10).
In buona sostanza lâentrata in vigore delle disposizioni di cui alla legge n° 241 del 1990 quali integrate dalle disposizioni di legge e regolamentari ex art. 2 della legge stessa ha innovato non tanto con riguardo allâobbligo -giĂ esistente- di portare a compimento atti dovuti, quanto rispetto alle modalitĂ stesse dellâadempimento, per le quali ora vige il dovere di adottare un provvedimento espresso entro il termine univocamente applicabile.
Tale innovazione, per quel che qui rileva, è destinata a tutelare i pensionati destinatari dellâazione della pubblica amministrazione, i quali da un lato possono ora riporre un affidamento qualificato nella durata dei procedimenti che li riguardano, e, dallâaltro, possono immediatamente far valere le conseguenze dellâinadempimento per superamento del termine prefissato, dovendo peraltro escludersi nella subiecta materia la necessitĂ di previa diffida per contrastare lâinadempimento, in quanto nella fattispecie si fanno valere diritti soggettivi non subordinati allâadozione di un provvedimento costitutivo dellâAmministrazione (Corte dei conti, Sezioni riunite, 23 aprile 1999, n° 10/QM cit.; ex plurimis cfr. anche Consiglio di Stato, Sezione V, 14 luglio 1997, n° 820; Sezione IV, 11 giugno 2002, n° 3256), ferma restando la diversa e autonoma problematica relativa alle modalitĂ per accertare e far valere, anche facendo ricorso alle modalitĂ giĂ sommariamente indicate con la sentenza di queste Sezioni riunite n° 1/QM del 1999 (diffida ex legge n° 241 del 1990 e/o denuncia di omissione di atti dâufficio), eventuali responsabilitĂ in ordine al ritardo e/o allâomissione del provvedimento di liquidazione della pensione definitiva (cfr. art. 3-ter del decreto-legge 12 maggio 1995 n° 163, convertito, con modificazioni, nella legge 11 luglio 1995 n° 273).
9. La giurisprudenza di questa Corte formatasi al riguardo successivamente allâentrata in vigore della legge 7 agosto 1990 n° 241 non ha fornito in realtĂ unâappagante e univoca soluzione, adottando interpretazioni che vanno, da un lato, verso lâaffermazione della pressochĂŠ assoluta neutralitĂ del superamento (anche qualora abnorme e ingiustificato) del termine applicabile ex art. 2 della legge n° 241 del 1990 in materia di emissione del provvedimento di pensione definitiva (con conseguente affermazione della ripetibilitĂ delle somme indebitamente corrisposte con i soli limiti ravvisabili nella prescrizione decennale e nelle eventuali e transitorie deroghe normative espressamente e specificamente dettate al riguardo, quale quella prevista dallâart. 1, commi duecentosessantesimo e duecentosessantunesimo della legge n° 662 del 1996), e, dallâaltro, verso il parimenti estremo riconoscimento dellâimplicita formazione -alla scadenza del termine regolamentare non osservato- di un provvedimento definitivo di pensione nel quale virtualmente trasfondere de plano tutti i contenuti della liquidazione provvisoria non formalmente convertita in definitiva, con le connesse garanzie di immodificabilitĂ e di irripetibilitĂ cui agli artt. 204 e ss. del d.P.R. 29 dicembre 1973 n° 1092, cosĂŹ attribuendo decisivo rilievo alla buona fede del percettore, allâaffidamento nella effettiva spettanza delle somme liquidate per lunghi periodi di tempo in via provvisoria, nonchĂŠ al decorso stesso del tempo quale fatto rilevante ai fini di unâapplicazione estensiva del principio di carattere generale di cui allâart. 206 del d.P.R. n° 1092 del 1973 (sino a sancire il superamento della necessitĂ del dato formale dellâeffettiva esistenza di un espresso provvedimento di liquidazione del trattamento pensionistico definitivo).
In realtĂ entrambe le predette posizioni-limite non appaiono aderenti alla voluntas legis che da un lato chiarisce senza possibilitĂ di equivoco la portata concreta e applicativa dei principi e dei criteri fissati con la legge n° 241 del 1990, e che dallâaltro non ha di certo inteso svuotare di potere la p.a. inerte o inadempiente, in quanto il dovere di conclusione dei procedimenti non può essere vanificato ed eluso dalla sua inosservanza.
10. Ciò che invece può rilevare ai fini della valutazione delle conseguenze derivanti dallâinosservanza del termine regolamentare è che proprio la reductio ad unum della consistenza dello spatium deliberandi che le Amministrazioni debbono osservare per ciascuna tipologia di procedimento amministrativo di rispettiva competenza pone in risalto lâimportanza dellâuniformitĂ di trattamento e del rispetto del principio costituzionale di uguaglianza dei cittadini, i quali, in presenza di determinate e qualificate posizioni giuridiche soggettive, debbono poter legittimamente riporre nellâAmministrazione lâaffidamento nella effettiva conclusione dei procedimenti che li riguardano -entro lâunivoco limite temporale di legge, ovvero autoimposto dallâAmministrazione stessa- senza essere piĂš indeterminatamente soggetti, in uno status di incertezza e di precarietĂ solo transitoriamente giustificabile, alla preesistente incoercibile variabilitĂ di comportamenti dei vari uffici procedenti, peraltro giĂ di per sĂŠ elusiva e irrispettosa dei precetti costituzionali del corretto adempimento delle funzioni pubbliche e del buon andamento dellâAmministrazione (artt. 54 e 97 Cost.).
Lâaffidamento âoggettivoâ assume dunque connotazioni diverse dallo stato soggettivo di buona fede (cui fanno peraltro espresso riferimento taluni dei quesiti sottoposti a queste Sezioni riunite), per sua natura variabile in relazione alle mutevoli circostanze individuali di ciascun rapporto pensionistico, e, come tale, inidoneo a orientare con i necessari criteri di uniformitĂ e di certezza sia le aspettative del privato, sia la condotta della p.a., sia, infine, lâoperato del giudice di tale rapporto (si confrontino, ad esempio, nella parallela materia del recupero di emolumenti retributivi indebitamente percepiti, le recenti, contrastanti pronunce del Consiglio di Stato : Sezione IV, 24 maggio 2007, n° 2651 e Sezione VI, 28 giugno 2007, n° 3773).
11. In tale prospettiva, il convincimento del pensionato in ordine alla legittimitĂ del trattamento erogatogli scaturisce dalla attendibile coerenza della liquidazione provvisoria, determinata âin relazione ai servizi risultanti dalla documentazione prodotta ovvero in possesso dellâamministrazioneâ (art. 162, primo comma, del d.P.R. n° 1092 del 1973), e pari âal cento per cento della pensione spettanteâ (art. 15, primo comma, della legge 8 agosto 1991 n° 274), soprattutto allorquando il superamento del termine regolamentare previsto dalla legge ovvero autoimposto dallâAmministrazione fa ragionevolmente ritenere che siano stati compiutamente ed effettivamente esercitati i controlli necessari per determinare il quantum definitivo di pensione, con conseguente formazione di un legittimo e tutelabile affidamento nella coerenza e nella stabilitĂ del successivo comportamento dellâAmministrazione stessa anche in sede di (tardiva) conversione del trattamento da provvisorio in definitivo, e ciò pur considerando che in occasione del trasferimento e della concentrazione presso lâINPDAP delle competenze e delle responsabilitĂ proprie dellâordinatore primario della spesa pensionistica si sta progressivamente realizzando un sistema di immediata liquidazione dei trattamenti di quiescenza in modalitĂ definitiva, con superamento delle possibili discrasie derivanti dallo sdoppiamento delle competenze liquidatorie tra ente di appartenenza del dipendente e istituto previdenziale, pur permanendo -in una fase transitoria presumibilmente non breve- la sussistenza del regime di provvisorietĂ per numerose partite pensionistiche, con conseguente persistenza dellâattualitĂ delle problematiche connesse allâaccertamento e al recupero di indebiti pensionistici, nonchĂŠ alla rilevanza da attribuire allâaffidamento medio tempore maturato in capo ai percettori degli indebiti in questione (cfr. anche Corte dei conti, Sezione controllo Enti, adunanza 11 maggio 2007, determinazione n° 27/2007 recante relazione sul controllo eseguito sulla gestione dellâINPDAP per lâesercizio 2005).
12. Lâaffidamento nella sicurezza giuridica costituisce invero un valore fondamentale dello Stato di diritto, costituzionalmente protetto nel nostro ordinamento (cfr. Corte costituzionale, sentenze 17 dicembre 1985, n° 349; 14 luglio 1988, n° 822; 4 aprile 1990, n° 155; 10 febbraio 1993 n° 39), ora ancor piĂš rilevante considerato che lo stesso legislatore prescrive che lâattivitĂ amministrativa sia retta (anche) dai principi dellâordinamento comunitario (art. 1, primo comma, della legge 7 agosto 1990 n° 241 quale modificato dallâart. 1 della legge 11 febbraio 2005 n° 15), nel quale il principio di legittimo affidamento è stato elaborato dalla giurisprudenza comunitaria in unâottica di accentuata tutela dellâinteresse privato nei confronti delle azioni normativa e amministrativa delle istituzioni europee (Corte di giustizia delle ComunitĂ europee, 15 luglio 2004, causa C-459/02; 14 febbraio 1990, causa C-350/88; 3 maggio 1978, causa 112/77).
Ă peraltro evidente che lâaffidamento di cui si discute, per essere definito legittimo e tutelabile, deve collocarsi nel contesto di una condotta del percettore connotata dallâassenza di qualsiasi violazione dolosa del dovere di correttezza, in tal caso venendo a mancare il presupposto stesso della tutelabilitĂ della posizione soggettiva del pensionato che abbia personalmente concorso alla formazione dellâindebito e che non può dunque attribuire al comportamento dellâAmministrazione in sede di recupero dellâindebito stesso alcuna censura di contraddittorietĂ e di incoerenza, nĂŠ di penalizzante tardivitĂ .
13. La novitĂ di questo ampliamento delle garanzie normativamente introdotte nellâordinamento emerge con maggiore evidenza laddove si consideri che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale attinente al regime di indeterminatezza della durata del procedimento de quo antecedente allâentrata in vigore delle norme di cui alla legge 7 agosto 1990 n° 241 (art. 23 della legge 29 aprile 1949 n° 221 e art. 162 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n° 1092), la persistenza della fase di provvisorietĂ della liquidazione del trattamento di quiescenza comportava ex se lâimpossibilitĂ di attribuire significativitĂ a eventuali errori dellâAmministrazione e/o di configurare la âbuona fedeâ in capo al percettore di eventuali indebiti pensionistici, ben essendo lo stesso a conoscenza del predetto regime di provvisorietĂ e della possibilitĂ di un conguaglio a debito (Corte costituzionale, 21 luglio 1988, n° 846).
Per altro verso non può ritenersi che il âprincipio di settoreâ successivamente ravvisato dalla Corte costituzionale -secondo il quale alla generale regola codicistica di incondizionata ripetibilitĂ dellâindebito si sostituisce la diversa regola che esclude la ripetizione in presenza di una situazione di fatto avente come minimo comun denominatore la non addebitabilitĂ al percettore dellâerogazione non dovuta- cui fanno espresso riferimento talune delle ordinanze di rimessione delle questioni di massima in esame, sia applicabile con automaticitĂ anche nel regime di provvisorietĂ della liquidazione del trattamento di quiescenza, avendo anzi il giudice delle leggi fatto riferimento nelle segnalate pronunce alla pluralitĂ delle scelte legislative possibili in ordine alla puntuale configurazione di fattispecie preclusive della ripetizione dellâindebito (sentenza n° 431 del 1993 cit.; peraltro vedi ora anche Corte costituzionale, sentenza n° 1 del 13 gennaio 2006 nonchĂŠ ordinanza n° 178 del 28 aprile 2006), allâammissibilitĂ e alla compatibilitĂ con lâart. 38 Cost. (pur menzionato in talune delle ordinanze di rimessione) di un intervento legislativo che, per una inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica, riduca in maniera definitiva un trattamento pensionistico in precedenza spettante (sentenza n° 240 del 1994 cit.), e alla possibilitĂ di interpretare in via mitigativa disposizioni che legittimino i recuperi su pensioni erogate dallâINPS laddove lâente erogante giĂ disponga dei dati la cui mancata comunicazione da parte del pensionato sia posta a base del provvedimento di recupero (sentenza n° 166 del 1996 cit.).
14. Quel che invece rileva, ad avviso del Collegio, per affrontare piĂš specificamente i quesiti sottoposti alla luce della sopravvenuta legge 7 agosto 1990 n° 241, è la circostanza che, nellâambito del procedimento di liquidazione della pensione definitiva, lâaccertamento di un conguaglio a debito del pensionato costituisce un sub procedimento di raccordo patrimoniale che si inserisce con contenuto ânegativoâ nella determinazione del quantum effettivamente spettante al beneficiario, con le finalitĂ di ricondurre lâattribuzione pensionistica nellâalveo dei suoi parametri istituzionali e di pervenire alla conseguente risoluzione del patologico disfavore economico sussistente in danno dellâAmministrazione mediante lâapplicazione di strumenti normativi âspecialiâ rispetto alla generale regola di incondizionata ripetibilitĂ dellâindebito ex art. 2033 del codice civile.
Invero -ma ciò esula dai limiti della portata risolutrice della presente pronuncia- conseguenza immediata del conguaglio a debito del pensionato in sede di liquidazione della pensione definitiva è proprio la riduzione anche per il futuro dellâammontare dellâordinario rateo pensionistico per effetto della rimodulazione e della rettificazione delle coordinate del giusto trattamento pensionistico in precedenza giĂ erroneamente quanto âprovvisoriamenteâ determinate.
15. Ciò che però deve ora caratterizzare tale procedimento di accertamento e di recupero di indebito è la valutazione degli eventuali limiti del potere della p.a. di operare oltre il confine temporale da se stessa fissato ovvero previsto dalla legge, atteso che proprio il contenuto ânegativoâ del conguaglio a debito colloca detto (sub)procedimento di accertamento e di recupero nellâalveo delle situazioni sfavorevoli per il destinatario, rispetto alle quali deve ritenersi ora sussistente, a tutela del percettore del trattamento provvisorio, un rafforzato obbligo di rispetto delle garanzie procedimentali, specie laddove si tratti di contestare al privato e di far valere in sede patrimoniale la rimozione di una situazione di vantaggio, ingiusta ma per sua natura suscettibile di produrre un prolungato adattamento esistenziale del percettore con allineamento del tenore di vita dello stesso e dei suoi familiari allâammontare di pensione durevolmente corrisposto, e ciò pur nella consapevolezza della mancata emissione (entro il predetto limite temporale) del provvedimento di liquidazione della pensione definitiva.
Sotto tale prospettiva, il termine prefissato per lâesercizio del potere dellâAmministrazione di procedere al recupero dellâindebito pensionistico, pur ordinariamente identificabile con quello previsto per lâemanazione del provvedimento di pensione definitivo, se ne differenzia per la diversitĂ degli effetti, in quanto nel primo caso il termine regolamentare delimita il potere destinato impositivamente a incidere sfavorevolmente su di un assetto economico che -pur provvisorio e in attesa di stabilizzazione- costituisce pur sempre lâestrinsecazione pro tempore del principio costituzionale di proporzionalitĂ tra lavoro e retribuzione (sia pur differita), mentre nel secondo caso il termine de quo disciplina lâinteresse pretensivo del pensionato a ottenere celermente il provvedimento di liquidazione definitiva con le rafforzate garanzie in punto di stabilitĂ di cui agli artt. 204 e seguenti del menzionato d.P.R. n° 1092 del 1973, con un ampliamento, dunque, della sfera giuridica del destinatario, e ciò a prescindere dalle risultanze (favorevoli o sfavorevoli) del connesso conguaglio, che costituisce autonoma e differente operazione contabile da compiersi per effetto della determinazione dei cardini del trattamento pensionistico definitivo.
16. Il termine di legge o regolamentare amministrativo entro il quale lâAmministrazione deve procedere allâemissione del provvedimento definitivo di quiescenza assume dunque -atteso lâinequivoco dettato normativo relativo alla contestualitĂ dellâemissione del provvedimento di pensione definitiva e dellâeventuale, conseguente conguaglio- portata identificativa del connesso limite temporale da ritenersi sussistente per lâeventuale esercizio legittimo del potere recuperatorio destinato a incidere sfavorevolmente sullâassetto economico del percettore.
Alla scadenza del predetto (in realtĂ duplice) termine vengono ad assumere dunque rilievo sia un âinteresse oppositivoâ del pensionato, che mira a mantenere unâutilitĂ giĂ acquisita, e che è dunque rivolto allâimpedire qualsiasi intervento ânegativoâ di degradazione o di affievolimento di una situazione preesistente ormai caratterizzata dalla formazione di un affidamento legittimo e tutelabile, sia un âinteresse pretensivoâ dellâinteressato, volto ad ottenere, anche dopo la scadenza del termine regolamentare, lâemissione del provvedimento di pensione definitiva, che, avendo natura ampliativa della sfera giuridica del destinatario, e, in particolare, rafforzando la stabilitĂ delle coordinate del trattamento pensionistico erogato ex artt. 204 e ss. del d.p.r. n° 1092 del 1973, comporta invece lâapplicazione del tradizionale principio dellâinesauribilitĂ del potere amministrativo.
Alla scadenza del predetto limite temporale non si può dunque ravvisare alcuna ulteriore possibilitĂ di esercizio del potere di recupero, e ciò nella considerazione che i limiti temporali fissati nella subiecta materia sono previsti a tutela (e non giĂ a discapito) degli interessi privati coinvolti nel procedimento e operano come limite esterno destinato a segnare il discrimine tra esercizio dinamicamente legittimo del potere ârestrittivoâ da parte dellâAmministrazione e il sopravvenire della preclusiva carenza del potere stesso.
17. Non diversa finalitĂ va attribuita in tale prospettiva alla fissazione normativa del termine (annuale) entro il quale può attribuirsi carattere provvisorio a variazioni disposte con procedure automatizzate (art. 9 della legge 7 agosto 1985 n° 428; d.P.R. 26 settembre 1985 e art. 5 del d.P.R. 8 luglio 1986 n° 429; cfr. anche legge 3 febbraio 1951 n° 38 e d.P.R. 31 maggio 1951 n° 362), con evidenti implicazioni -che tuttavia esulano dallâambito di cognizione della presente pronuncia- in punto di configurabilitĂ anche in tali fattispecie di limiti alla ripetibilitĂ dellâindebito successivamente accertato.
Ă opportuno peraltro precisare che la suddetta interpretazione, riferita ai momenti di realizzazione e alle modalitĂ di adempimento dellâobbligazione pensionistica priva di natura provvedimentale in senso stretto (cfr. Corte dei conti, Sezioni riunite, 23 aprile 1999, n° 10/QM), esula altresĂŹ -anche per i limiti derivanti dalla strutturazione stessa dei quesiti deferiti a queste Sezioni riunite- dalle problematiche conseguenti allâentrata in vigore delle disposizioni sullâannullamento dâufficio di cui allâart. 1, comma centotrentaseiesimo, della legge 30 dicembre 2004 n° 311 e allâart. 14 della legge 11 febbraio 2005 n° 15 (che ha inserito il capo IV-bis, con gli articoli da 21-bis a 21-nonies, dopo lâart. 21 della legge 7 agosto 1990 n° 241), nonchĂŠ dalle connesse ipotesi risarcitorie e indennitarie correlate ai ritardi consumati dalla pubblica amministrazione.
18. A ciò va aggiunto che concepire la tutela della posizione del pensionato ritenendo meramente applicabili in materia di recupero dellâindebito pensionistico le sole norme che comportano la possibilitĂ di opporre nei confronti dellâAmministrazione che intende procedere ad un recupero tardivo e/o abnorme la prescrizione (decennale), ovvero ritenere che costituisca sufficiente garanzia di rispetto di principi costituzionalmente rilevanti la prevista rateazione del recupero entro il limite di un quinto del trattamento in godimento, non soddisfa lâesigenza di pervenire ad una soluzione costituzionalmente orientata e coerente con il complessivo quadro normativo vigente e applicabile -segnatamente con le integrazioni precettive di cui alla legge n° 241 del 1990- nella subiecta materia, e ciò considerando che, da un lato, la tesi favorevole alla possibilitĂ di incondizionato recupero viene fondata sulla piena applicazione (oltre che dellâart. 2033 del codice civile), dellâart. 3 del r.d.l. 19 gennaio 1939 n° 295, per il quale sono ripetibili anche indebiti prescritti, nonchĂŠ dellâart. 406 del r.d. 23 maggio 1924 n° 827, per il quale non vengono posti limiti allâentitĂ del recupero in relazione allâammontare dello stipendio o della pensione in godimento, e, dallâaltro, che pur laddove il pensionato opponga la prescrizione, sussisterebbe comunque unâasimmetria tra la durata (decennale) di tale prescrizione da poter far valere relativamente alla pretesa di recupero rispetto alla durata (quinquennale) della prescrizione stessa operante relativamente ai crediti pensionistici vantati dal privato nei confronti dellâAmministrazione (art. 2 del r.d. n° 295 del 1939 quale modificato dallâart. 2 della legge 7 agosto 1985 n° 428), fermo restando che anche lâindifferenziato limite di decurtazione fissato âper tuttiâ ad un quinto del trattamento in godimento ex art. 2 del d.P.R. 5 gennaio 1950 n° 180 (piĂš volte inciso dalle sentenze della Corte costituzionale) non può essere considerato aprioristicamente una valida tutela delle esigenze di vita del pensionato (tardivamente) escusso e delle possibili situazioni di ragguardevole disagio economico dello stesso, pur costituzionalmente protette.
19. NĂŠ può considerarsi costituzionalmente orientata la lettura delle norme vigenti nel senso di prevedere, con intuitiva variabilitĂ di comportamenti della pubblica amministrazione e di pronunce giurisdizionali, una delimitazione del potere di procedere al recupero dellâindebito esclusivamente in quei casi (pur rinvenibili in taluni dei giudizi a quibus) abnormi per evidente sproporzione tra ammontare dellâindebito e consistenza del trattamento pensionistico inciso dalla decurtazione, ovvero per irragionevole protrazione del regime di provvisorietĂ , costituendo tali fattispecie solo il limite estremo della tutelabilitĂ , che deve invece trovare un univoco e certo orientamento per garantire non solo lâaffidamento dei privati, ma la stessa funzionalitĂ dellâAmministrazione, anche in punto di individuazione delle prioritĂ operative e degli obiettivi dei controlli interni (cfr. ad es.: art. 3-ter del decreto-legge 12 maggio 1995 n° 163 quale aggiunto dalla legge di conversione 11 luglio 1995 n° 273 cit.; d.lgs. 30 luglio 1999 n° 286, e norme collegate).
20. Per tutto quanto innanzi argomentato, ai quesiti posti con le ordinanze di deferimento de quibus va data dunque congiunta soluzione nel senso di affermare -previo assorbimento delle altre sottoposte questioni ed estensione della pronuncia alla giĂ evidenziata omologa normativa concernente gli iscritti alle Casse giĂ gestite dalla ex Direzione generale degli Istituti di previdenza- che, in assenza di dolo dellâinteressato, il disposto contenuto nellâart. 162 del d.P.R. n° 1092 del 1973, concernente il recupero dellâindebito formatosi sul trattamento pensionistico provvisorio, deve interpretarsi nellâambito della disciplina sopravvenuta contenuta nella legge n° 241 del 1990, per cui, a decorrere dallâentrata in vigore di detta legge n° 241 del 1990, decorso il termine posto per lâemanazione del provvedimento definitivo sul trattamento di quiescenza, non può piĂš effettuarsi il recupero dellâindebito, per il consolidarsi della situazione esistente, fondato sullâaffidamento riposto nellâAmministrazione.
21. Vanno peraltro rimesse allâaccertamento e alla valutazione dei giudici di merito lâindividuazione del limite temporale posto per lâemanazione del provvedimento definitivo sul trattamento di quiescenza (rilevando in tal caso, alla luce di tutto quanto innanzi esposto, la variabilitĂ della casisitica concreta sub iudice, da delibare alla luce della comune portata risolutrice del riferimento allâart. 2 della legge n° 241 del 1990) decorso il quale non può piĂš effettuarsi il recupero dellâindebito, nonchĂŠ le valutazioni derivanti dallâoperativitĂ della presente pronuncia di massima solo per le fattispecie successive alla data di entrata in vigore della richiamata legge 7 agosto 1990 n° 241.
22. Non è luogo a pronuncia sulle spese.
PER QUESTI MOTIVI
le Sezioni riunite in sede giurisdizionale, previa riunione in rito, risolvono le epigrafate questioni di massima nel senso che, in assenza di dolo dellâinteressato, il disposto contenuto nellâart. 162 del d.P.R. n° 1092 del 1973, concernente il recupero dellâindebito formatosi sul trattamento pensionistico provvisorio, deve interpretarsi nellâambito della disciplina sopravvenuta contenuta nella legge n° 241 del 1990, per cui, a decorrere dallâentrata in vigore di detta legge n° 241 del 1990, decorso il termine posto per lâemanazione del provvedimento definitivo sul trattamento di quiescenza, non può piĂš effettuarsi il recupero dellâindebito, per il consolidarsi della situazione esistente, fondato sullâaffidamento riposto nellâAmministrazione.
Dispongono che, a cura della Segreteria, i fascicoli processuali siano restituiti alle competenti Sezioni giurisdizionali centrali dâappello per la prosecuzione dei relativi giudizi di merito.
Nulla per le spese.
CosĂŹ deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2007.
