Art. 97 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 97 Cost. apre la sezione II del titolo III della parte seconda, dedicata alla pubblica amministrazione, e ne detta lo statuto costituzionale. La disposizione fissa i principi che governano l’organizzazione dei pubblici uffici e l’accesso agli impieghi, collocando l’amministrazione in una posizione distinta tanto dal Governo quanto dagli interessi particolari: essa è al servizio della collettività e deve operare in modo efficiente e neutrale.

Il testo originario si componeva di tre commi. La legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che ha introdotto il principio dell’equilibrio di bilancio nella Costituzione, ha premesso un nuovo primo comma: le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. La modifica si applica a decorrere dall’esercizio finanziario 2014. I commi originari sono così divenuti il secondo, il terzo e il quarto.

La ratio unitaria della norma è garantire che l’azione amministrativa sia insieme efficace e imparziale: efficace, perché persegue l’interesse pubblico con il miglior impiego delle risorse; imparziale, perché non favorisce né discrimina alcuno e si mantiene estranea alle logiche di parte. Il concorso pubblico e l’equilibrio dei conti sono strumenti serventi rispetto a questi due valori.

Contenuto della disposizione

Equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito (primo comma). Il precetto vincola tutte le pubbliche amministrazioni, compresi Regioni ed enti locali, e si integra con l’art. 81 Cost. e con l’art. 119 Cost. L’equilibrio non coincide con il mero pareggio contabile, ma indica una stabilità economica di medio e lungo periodo, che consenta di coprire stabilmente le spese e di non trasferire oneri sulle generazioni future.

Riserva di legge sull’organizzazione (secondo comma). I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge. Si tratta di una riserva relativa: la legge fissa le linee fondamentali, mentre la disciplina di dettaglio può essere affidata a regolamenti e ad atti di organizzazione. Il fine dichiarato è assicurare il buon andamento, cioè l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione, e l’imparzialità, cioè l’equidistanza dell’amministrazione rispetto agli interessi in gioco e la sua separazione dall’indirizzo politico.

Competenze e responsabilità dei funzionari (terzo comma). L’ordinamento degli uffici deve determinare sfere di competenza, attribuzioni e responsabilità proprie dei funzionari. Dalla disposizione discende il principio di distinzione tra funzioni di indirizzo politico, spettanti agli organi di governo, e funzioni di gestione, riservate alla dirigenza, oggi tradotto negli artt. 4 e 14 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.

Concorso pubblico (quarto comma). Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. Il concorso è la forma generale e ordinaria di reclutamento, poiché seleziona i più capaci attraverso una procedura aperta e comparativa. Le deroghe sono ammesse, ma devono essere previste dalla legge e trovare giustificazione in peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico.

Profili applicativi

Stabilizzazioni e inquadramenti. Il principio del concorso non riguarda solo l’ingresso di soggetti estranei all’amministrazione, ma anche il passaggio a fasce o aree superiori, la trasformazione di rapporti precari in rapporti di ruolo e il transito nei ruoli pubblici di dipendenti di società partecipate o enti privati. Le leggi, soprattutto regionali, che dispongono inquadramenti automatici o procedure interamente riservate sono frequentemente dichiarate illegittime. È ammesso valorizzare l’esperienza maturata all’interno dell’amministrazione, ma entro limiti percentuali, con verifica della professionalità e senza precludere l’accesso dall’esterno.

Contratti a termine illegittimi. Proprio in ragione del quarto comma, la violazione delle norme sull’assunzione o sull’impiego di lavoratori da parte delle pubbliche amministrazioni non determina la conversione del rapporto a tempo indeterminato, ma soltanto il diritto al risarcimento del danno (art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001).

Dirigenza e spoils system. I meccanismi di decadenza automatica degli incarichi dirigenziali al mutare degli organi politici (il cosiddetto spoils system) sono compatibili con l’art. 97 Cost. solo per gli uffici di diretta collaborazione e per le figure apicali legate da un rapporto fiduciario con il vertice politico. Per i dirigenti che svolgono compiti di gestione, la cessazione anticipata richiede una valutazione dei risultati e le garanzie del giusto procedimento.

Finanza pubblica. Il primo comma è oggi parametro ricorrente nei giudizi promossi dalla Corte dei conti in sede di controllo sui bilanci di Regioni ed enti locali: la Corte costituzionale ha censurato ripiani trentennali dei disavanzi e utilizzi impropri delle anticipazioni di liquidità, valorizzando i principi di copertura, di responsabilità del mandato elettivo e di equità tra generazioni.

Ambito di applicazione. Errore frequente è invocare l’art. 97 Cost. contro norme processuali: il principio di buon andamento si applica agli uffici giudiziari solo per gli aspetti di organizzazione amministrativa, non all’esercizio della funzione giurisdizionale.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 13 novembre 2009, n. 293: il concorso pubblico è la forma generale e ordinaria di reclutamento e si applica anche alla trasformazione in rapporti di ruolo di rapporti non instaurati mediante concorso; le deroghe sono legittime solo per peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico, non bastando il precedente servizio a termine né l’aspettativa degli interessati, e le procedure interamente riservate negano il carattere aperto e comparativo della selezione.
• Corte costituzionale, 28 gennaio 2020, n. 5: è illegittimo il transito automatico nei ruoli regionali, a semplice domanda e senza verifica della professionalità, del personale di enti pubblici economici e società partecipate; la necessità del concorso discende sia dal buon andamento sia dal diritto di tutti i cittadini di accedere agli uffici pubblici ai sensi dell’art. 51 Cost.
• Corte costituzionale, 27 marzo 2003, n. 89: la regola del concorso giustifica la diversità tra impiego pubblico e privato, sicché è legittimo che la violazione di norme imperative sull’assunzione presso le pubbliche amministrazioni produca solo conseguenze risarcitorie, e non la conversione del contratto a termine in rapporto a tempo indeterminato.
• Corte costituzionale, 28 ottobre 2010, n. 304: la distinzione tra funzioni politiche e funzioni amministrative di tipo dirigenziale è strumentale al buon andamento e all’imparzialità; è tuttavia legittima la decadenza degli incarichi negli uffici di diretta collaborazione non confermati dal nuovo Ministro, in ragione del rapporto strettamente fiduciario che li lega all’organo politico.
• Corte costituzionale, 24 gennaio 2017, n. 15: la cessazione automatica ex lege degli incarichi dirigenziali conferiti a soggetti esterni, non sorretta da una effettiva riduzione dell’organico, equivale a uno spoils system lesivo del buon andamento, della continuità dell’azione amministrativa e dell’affidamento degli interessati, in assenza di una fase valutativa e di un atto motivato.
• Corte costituzionale, 14 febbraio 2019, n. 18: il ripiano trentennale del disavanzo degli enti locali in predissesto viola gli artt. 81 e 97, primo comma, Cost., perché l’equilibrio di bilancio implica una stabilità di medio e lungo periodo e il rispetto dell’equità intergenerazionale e della responsabilità di chi amministra.
• Corte costituzionale, 28 gennaio 2020, n. 4: le anticipazioni di liquidità sono indebitamento straordinario utilizzabile solo per pagare passività pregresse; il loro impiego per neutralizzare l’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità altera l’equilibrio del bilancio e la sana gestione finanziaria.
• Corte costituzionale, 7 ottobre 1999, n. 381: il principio di buon andamento e imparzialità riguarda gli organi dell’amministrazione della giustizia solo quanto all’ordinamento amministrativo degli uffici e non si estende all’esercizio della giurisdizione.

Rapporti con altre norme

L’art. 97 Cost. si salda con l’art. 98 Cost., per cui i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, e con l’art. 51 Cost., che garantisce a tutti l’accesso agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza. Il primo comma va letto insieme agli artt. 81, 117, secondo comma, lettera e), e 119 Cost. in materia di equilibrio dei bilanci, armonizzazione contabile e autonomia finanziaria degli enti territoriali, nonché alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, che ne dà attuazione. L’art. 28 Cost. completa il quadro con la responsabilità diretta di funzionari e dipendenti per gli atti compiuti in violazione di diritti, mentre gli artt. 24 e 113 Cost. assicurano la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione. Sul piano legislativo, i principi dell’art. 97 Cost. trovano attuazione nella legge 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo e nel d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 sul lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.