Art. 98 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 98 Cost. è collocato nella sezione dedicata alla pubblica amministrazione, subito dopo l’art. 97 Cost., che ne enuncia i principi di buon andamento e imparzialità e la regola del concorso pubblico. Mentre l’art. 97 guarda all’organizzazione degli uffici, l’art. 98 si rivolge alle persone che vi operano e ne definisce lo statuto costituzionale: il pubblico impiegato non è al servizio del governo di turno, di un partito o di un gruppo di interessi, ma della collettività nazionale nel suo insieme.

La disposizione esprime così la distinzione tra politica e amministrazione: agli organi politici spetta fissare gli indirizzi, ai funzionari attuarli con neutralità e competenza tecnica. Ne derivano tre precetti, tutti finalizzati a preservare l’imparzialità dell’apparato pubblico rispetto alle influenze di parte. L’articolo non ha subito modifiche testuali; la sua attuazione si è sviluppata soprattutto attraverso la disciplina della dirigenza pubblica (d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165) e l’ordinamento disciplinare dei magistrati (d.lgs. 23 febbraio 2006, n. 109).

Contenuto della disposizione

• Servizio esclusivo della Nazione (primo comma): il dipendente pubblico deve dedicare la propria attività all’interesse generale. Il principio fonda il dovere di esclusività del rapporto (con il conseguente regime delle incompatibilità e del cumulo di impieghi) e il dovere di neutralità, che impone di eseguire lealmente le direttive dell’organo politico chiunque ne sia il titolare, senza richiedere adesione personale ai suoi orientamenti.
• Impiegati eletti in Parlamento (secondo comma): se membri delle Camere, possono conseguire promozioni soltanto per anzianità. La regola impedisce che la carriera amministrativa diventi strumento di favore politico o, all’inverso, di pressione sul parlamentare.
• Limitazioni all’iscrizione ai partiti (terzo comma): la legge può limitare il diritto di iscriversi ai partiti politici per magistrati, militari di carriera in servizio attivo, funzionari e agenti di polizia, rappresentanti diplomatici e consolari all’estero. Si tratta di una facoltà, non di un obbligo, rimessa al bilanciamento del legislatore tra la libertà di associazione politica (artt. 18 e 49 Cost.) e l’esigenza che determinate funzioni siano, e appaiano, del tutto imparziali.

Profili applicativi

Il terreno più fertile del contenzioso è lo spoils system, ossia la cessazione automatica degli incarichi dirigenziali al mutare della compagine politica. La giurisprudenza costituzionale traccia una linea netta: i meccanismi di decadenza automatica sono ammessi solo per gli uffici di diretta collaborazione con l’organo politico e per le figure apicali scelte in base a un rapporto fiduciario; per la dirigenza che svolge compiti di gestione, anche se esterna all’amministrazione, la rimozione richiede una valutazione oggettiva dei risultati e un atto motivato, nel rispetto del giusto procedimento.

Nella pratica, il dirigente rimosso per effetto di una norma di decadenza automatica può sollevare, nel giudizio davanti al giudice del lavoro, questione di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 97 e 98 Cost. Decisivo è dimostrare la natura tecnico-gestionale dell’incarico: nomina preceduta da avviso pubblico, requisiti professionali, rapporti con l’organo politico mediati da strutture amministrative. Quanto al terzo comma, per i magistrati il legislatore ha configurato come illecito disciplinare l’iscrizione o la partecipazione sistematica e continuativa a partiti politici, che opera anche quando il magistrato sia fuori ruolo per motivi elettorali.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 15 ottobre 1990, n. 453: l’imparzialità dell’amministrazione, di cui il concorso pubblico e il servizio esclusivo della Nazione sono corollari, esprime la distinzione più profonda tra l’azione di governo e l’azione amministrativa.
• Corte costituzionale, 22 luglio 2011, n. 228: la decadenza automatica dei direttori amministrativo e sanitario delle aziende sanitarie, legata alla nomina del nuovo direttore generale, viola gli artt. 97 e 98 Cost.; il servizio esclusivo della Nazione richiede ai dirigenti non apicali neutralità e leale esecuzione delle direttive, non condivisione degli orientamenti politici né fedeltà personale.
• Corte costituzionale, 11 aprile 2011, n. 124: è illegittima la cessazione degli incarichi dirigenziali generali conferiti a soggetti esterni decorsi novanta giorni dal voto di fiducia al Governo, perché lo spoils system è ammissibile solo per posizioni apicali e non per incarichi con compiti di gestione.
• Corte costituzionale, 24 gennaio 2017, n. 15: la cessazione ex lege generalizzata di incarichi dirigenziali, presentata come misura di riorganizzazione ma accompagnata dalla possibilità di nuovi conferimenti, equivale a un meccanismo di spoils system e viola gli artt. 3, 97 e 98 Cost., ledendo anche l’affidamento sulla durata dell’incarico.
• Corte costituzionale, 17 luglio 2009, n. 224: è legittimo l’illecito disciplinare dell’iscrizione o partecipazione sistematica e continuativa del magistrato a partiti politici, poiché l’estraneità del magistrato alla politica di partito è un valore costituzionale che presidia l’indipendente esercizio della funzione giudiziaria.
• Corte costituzionale, 20 luglio 2018, n. 170: il divieto si applica anche al magistrato in aspettativa per motivi elettorali, perché il legislatore può distinguere tra l’accesso alle cariche elettive, consentito, e il legame stabile con un partito, che comprometterebbe l’immagine di imparzialità anche in vista del ritorno alla giurisdizione.

Rapporti con altre norme

L’art. 98 Cost. è inseparabile dall’art. 97 Cost., che sancisce buon andamento, imparzialità e accesso per concorso, e dall’art. 28 Cost., che fonda la responsabilità diretta dei funzionari per gli atti compiuti in violazione di diritti. Il dovere di fedeltà alla Repubblica e di adempimento delle funzioni pubbliche con disciplina e onore discende dall’art. 54 Cost. Il terzo comma va coordinato con gli artt. 18 e 49 Cost. sulla libertà di associazione e sui partiti, nonché, per i magistrati, con gli artt. 101, 104 e 108 Cost. sull’indipendenza della magistratura; l’art. 51 Cost. garantisce invece l’accesso alle cariche elettive, che il legislatore regola con istituti come il collocamento fuori ruolo. Sul piano ordinario, gli artt. 19 e 53 del d.lgs. n. 165 del 2001 disciplinano rispettivamente gli incarichi dirigenziali e le incompatibilità, mentre l’art. 3 del d.lgs. n. 109 del 2006 tipizza gli illeciti disciplinari dei magistrati fuori dall’esercizio delle funzioni.