Art. 138 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 138 Cost. apre il titolo VI della parte seconda, dedicato alle garanzie costituzionali, e disciplina il procedimento di formazione delle leggi di revisione della Costituzione e delle altre leggi costituzionali. È la norma che rende la Costituzione italiana rigida: le sue disposizioni non possono essere modificate dalla legge ordinaria, ma solo attraverso un procedimento aggravato, che richiede tempi più lunghi, maggioranze più ampie e la possibilità di un intervento diretto del corpo elettorale.

La ratio è duplice. Da un lato, sottrarre le regole fondamentali della convivenza alla disponibilità delle maggioranze contingenti, imponendo una ponderazione prolungata e un consenso più largo di quello sufficiente per le leggi ordinarie. Dall’altro, assicurare che la Costituzione possa comunque adeguarsi all’evoluzione della società, senza fratture dell’ordine costituzionale. La rigidità è presidiata dal controllo di legittimità costituzionale affidato alla Corte costituzionale (art. 134 Cost.) e trova il proprio limite estremo nell’art. 139 Cost., che esclude dalla revisione la forma repubblicana. L’art. 138 Cost. non ha mai subito modifiche dal 1948.

Contenuto della disposizione

La norma distingue tra leggi di revisione, che modificano il testo della Costituzione, e altre leggi costituzionali, che integrano la Costituzione o disciplinano materie a esse riservate (si pensi agli statuti delle Regioni speciali o alle norme sui giudizi della Corte costituzionale). Entrambe seguono il medesimo procedimento, articolato in tre fasi.

• Doppia deliberazione: ciascuna Camera approva il testo due volte, con un intervallo non inferiore a tre mesi tra la prima e la seconda deliberazione. Nella prima votazione basta la maggioranza semplice; la seconda deliberazione, che per prassi parlamentare ha ad oggetto il testo nel suo complesso senza possibilità di emendamenti, richiede la maggioranza assoluta dei componenti.
• Referendum eventuale: se nella seconda votazione la legge è approvata con una maggioranza inferiore ai due terzi dei componenti, essa viene pubblicata a fini meramente notiziali e, entro tre mesi, possono chiedere il referendum un quinto dei membri di una Camera, cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum è promulgata solo se approvata dalla maggioranza dei voti validi.
• Esclusione del referendum: se in seconda votazione la legge ottiene in entrambe le Camere la maggioranza di due terzi dei componenti, il referendum non è ammesso e la legge è promulgata.

Il referendum costituzionale si distingue nettamente da quello abrogativo dell’art. 75 Cost.: è di tipo oppositivo o confermativo, interviene su una legge non ancora in vigore e, soprattutto, non prevede alcun quorum di partecipazione. La disciplina attuativa è contenuta nella legge 25 maggio 1970, n. 352, che affida all’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione la verifica della legittimità della richiesta.

Profili applicativi

Il primo problema concerne i limiti materiali della revisione. Oltre al limite espresso dell’art. 139 Cost., la giurisprudenza costituzionale ha individuato limiti impliciti nei principi supremi dell’ordinamento costituzionale, che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure con legge costituzionale. Tra questi rientrano i diritti inviolabili della persona, il principio democratico, l’unità della Repubblica e il diritto alla tutela giurisdizionale. Ne consegue che anche le leggi costituzionali sono soggette al sindacato della Corte costituzionale per contrasto con tali principi.

Un secondo profilo riguarda l’ambito di applicazione del procedimento aggravato: esso è necessario solo quando si incide sulla Costituzione o su una legge costituzionale, non quando si modificano leggi ordinarie, ancorché approvate dall’Assemblea Costituente o di particolare rilievo politico. Un terzo profilo riguarda la tipicità del procedimento: fonti diverse, come le leggi regionali, non possono aggravarlo con ulteriori passaggi, quali consultazioni popolari regionali preventive su proposte di revisione.

Nella prassi si discute inoltre dell’omogeneità del testo sottoposto a referendum. Quando la legge di revisione contiene modifiche eterogenee, l’elettore è chiamato a un voto unico su un intero pacchetto, senza possibilità di scindere le singole scelte: il tema, ricorrente nelle riforme organiche del 2006 e del 2016, non ha finora trovato una soluzione normativa.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 29 dicembre 1988, n. 1146: la Corte è competente a giudicare la conformità delle leggi costituzionali e delle norme con copertura costituzionale, come quelle degli statuti speciali, ai principi supremi dell’ordinamento costituzionale, che costituiscono un limite anche per il legislatore di revisione.
• Corte costituzionale, 25 giugno 2015, n. 118: l’unità della Repubblica è uno degli elementi così essenziali dell’ordinamento da essere sottratto persino al potere di revisione costituzionale; per questo un referendum consultivo regionale sull’indipendenza si colloca fuori dall’ordinamento.
• Corte costituzionale, 22 ottobre 2014, n. 238: i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e i diritti inalienabili della persona, tra cui il diritto alla tutela giurisdizionale, operano come limiti invalicabili, i cosiddetti controlimiti, all’ingresso nell’ordinamento delle consuetudini internazionali e delle norme dell’Unione europea, che pure godono di copertura costituzionale.
• Corte costituzionale, 14 novembre 2000, n. 496: la decisione di revisione è rimessa in primo luogo alla rappresentanza parlamentare e il referendum dell’art. 138 Cost. è solo eventuale e rigorosamente circoscritto nei tempi; è perciò illegittima la legge regionale che indice un referendum consultivo sulla presentazione di una proposta di legge costituzionale, perché altera il procedimento di revisione e il ruolo del popolo nella sua unità.
• Corte costituzionale, 19 gennaio 1972, n. 4: l’art. 138 Cost. trova applicazione solo quando si debba modificare la Costituzione o una legge costituzionale, non per le leggi ordinarie approvate dall’Assemblea Costituente nell’esercizio della funzione legislativa ordinaria.

Rapporti con altre norme

L’art. 139 Cost. sottrae alla revisione la forma repubblicana e completa il sistema dei limiti. L’art. 134 Cost. fonda il controllo della Corte costituzionale, che si estende alle leggi costituzionali per il rispetto dei principi supremi. L’art. 75 Cost. disciplina il referendum abrogativo, che non può avere a oggetto leggi costituzionali. L’iniziativa delle leggi costituzionali spetta ai soggetti indicati dagli artt. 71 e 121 Cost., compresi i Consigli regionali. L’art. 116 Cost. prevede che gli statuti delle Regioni speciali siano adottati con legge costituzionale, e l’art. 132 Cost. richiede la legge costituzionale per la fusione o la creazione di nuove Regioni. Sul piano attuativo, la legge 25 maggio 1970, n. 352 regola le modalità di richiesta e di svolgimento del referendum costituzionale.